Em Portugal, a prática diplomática e a reflexão sobre as opções possíveis no quadro da acção externa não andam, necessariamente, de mãos dadas. As exigências do trabalho quotidiano conduzem, muitas vezes, a excessos de pragmatismo, ao refúgio em visões meramente descritivas, à tentação de justificar a posteriori o que foi feito ou dito. Verdade seja que a cultura convencional das Necessidades foi quase sempre algo avara quanto a estimular a propositura de caminhos para a política externa, como que a reservar esta para o domínio exclusivo dos agentes políticos. Assim, não é de estranhar que muitos diplomatas, quando chamados a pronunciar-se sobre cenários de intervenção externa, se refugiem numa mera e cómoda colagem ao ar do tempo, limitando-se a tentar interpretar, com maior ou menor criatividade, o que pressentem que o poder político deseja ouvir ou ler.
Curioso, contudo, será observar que, não obstante todas essas limitações, os frutos de tais trabalhos acabam, não raramente, por se revelar bastante informados e imaginativos, o que prova que o potencial existe, que os profissionais da diplomacia portuguesa têm todas as condições para poderem ir muito mais longe na prestação do seu contributo substantivo para as opções da política externa do país, desde que a tal induzidos. A circunstância de disporem da experiência prática qualifica bastante essas elaborações, em especial face a trabalhos congéneres de think tanks ou de meios académicos, quase sempre situados num universo excessivamente teórico. Além disso, o facto das forças políticas no nosso país produzirem quase sempre muito escassa doutrina criativa sobre política externa, que exceda meras reflexões conjunturais, muitas vezes marcadas pela polémica confrontacional, pode tornar ainda mais interessantes tais contribuições.
Grande parte dos textos que este livro recolhe são o resultado de um esforço de remar um pouco contra esta maré, de tentar assumir, enquanto profissional da diplomacia, uma intervenção regular de avaliação dos caminhos que se oferecem ao país em algumas áreas determinantes para a sua projecção e prestígio externos. Não se trata de contrapor uma linha alternativa às orientações seguidas no passado, quaisquer que elas sejam, até porque, as mais das vezes, essas mesmas orientações mais não foram senão o reflexo de meras rotinas de comportamento e reacção diplomática. Porque reiteradas ao longo do tempo, tais práticas surgem dignificadas como opções de política, constituindo-se como parte do chamado consenso em matéria de política externa, o qual, infelizmente, tem funcionado muitas vezes como factor inibidor da normal diversidade opinativa.
Perante os novos desafios da sociedade internacional, o nosso país tem rapidamente de entender que a simples repetição obsessiva de um paradigma diplomático, por muito coerente que ele se nos apresente, não substitui a importância de saber construir uma política externa pró-activa, que saiba adaptar-se às mudanças no cenário global e que possa, a cada momento, interpretar e reflectir os interesses que compete ao país defender nesse domínio. Não perceber a diferença entre as duas coisas, como frequentemente se vê, é condenar Portugal à irrelevância no quadro internacional ou, pior ainda, à dependência de estratégias alheias, em cuja definição só simbolicamente participamos. O que só contribui para aumentar ilusões e mitos sobre o real papel do nosso país no mundo.
Sendo que a forma é, em si mesma, uma dimensão do conteúdo, assumo que alguns dos textos incluídos neste volume podem ser vistos como saindo um pouco do tom “politicamente correcto” com que alguns dos temas são vulgarmente tratados entre nós, até porque não fogem a tentar avaliar, com frontalidade, certos aspectos tidos por mais polémicos. É nessa perspectiva que se constituem, com gosto, numa “segunda opinião" face à matriz de abordagem prevalecente. Deixo ao leitor a produção do juízo final sobre o eventual sucesso desta tentativa.
Este livro agrega reflexões produzidas ao longo dos últimos anos sobre temas que entendi importantes para o papel de Portugal como actor internacional. Textos com data e que, algumas vezes, reiteram algumas ideias e conceitos, como é da natureza destas coisas. Numa incursão na primeira pessoa, atrevi-me a juntar dois textos de polémica sobre a imagem pública dos diplomatas portugueses e, por fim, breves memórias sentidas de factos e pessoas marcantes no cenário global recente. Concedo que, de todo este conjunto de textos, ligados apenas pela busca de alguma coerência na forma de ver o mundo e o papel de Portugal nele, não resulta nunca um olhar indiferente ou neutral. Mas isso é uma inevitabilidade, porque a visão de cada um constrói-se sempre a partir do lugar onde se está ou em se que foi colocado.
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Termino com um agradecimento a quantos, em particular nos últimos anos, souberam dar-me testemunho permanente da sua lealdade e amizade. Neles ocupa lugar singular a minha Família, a quem dedico este trabalho.
Uma palavra especial para Jorge Sampaio, que teve a disponibildade amiga para prefaciar este volume. A minha geração fica a dever-lhe um raro legado de ética e integridade política.
(Nota introdutória ao livro "Uma Segunda Opinião - notas de política exterma e diplomacia", Dom Quixote, Lisboa, 2006)
A questão de saber-se se a Europa, não sendo ainda um Estado, pode, ou não, ter uma Constituição é um belo debate académico. Mas o que aqui nos ocupa é a dimensão política do problema, o que levou muitos a optarem, com compreensível prudência, pela ambiguidade semântica do conceito de “tratado constitucional”.
A entidade União Europeia, que nasce alguns anos depois da criação das Comunidades Europeias, é o produto de sucessivos Tratados que foram regulando os avanços da integração e, nas entrelinhas, deixando presumidos caminhos para a sua futura evolução. Em pouco mais de 10 anos, a Europa foi servida pelos Tratados de Maastricht, de Amsterdão, de Nice e, agora, pela Constituição Europeia. Só por um milagre, esta obsessão revisionista não criaria, no imaginário público, um sentimento de grande instabilidade institucional, a ideia de que, aprovasse-se o que se aprovasse, vinha logo ali adiante um novo tratado a alterar o anterior.
Para os crentes neste modelo, estávamos perante uma inevitabilidade. Era a teoria da “bicicleta de Delors”, que tinha de continuar em andamento, porque, se parasse, cairia ao solo. A palavra de ordem era ter “ambição” europeia e, dia após dia, conseguir pôr mais uma pedra na construção integradora, alargar as políticas comuns, forçar a aproximação e a tendencial harmonização das restantes áreas cuja coerência se revelasse essencial para a sobrevivência, não apenas do projecto, mas da sua dinâmica. As opiniões públicas mais relutantes acabariam por se render ao imperativo da eficácia, temendo ficar para trás na História. Daí a repetição dos referendos negativos – a bondade estaria, sempre e naturalmente, do lado do sim.
Aqueles que iam afirmando que os novos passos integradores – “mais Europa” – só poderiam ser dados quando os europeus se convencessem da utilidade da Europa que já tinham eram, sistematicamente, apodados de reaccionários e atávicos soberanistas. E alguns assustaram-se e deixaram-se ir no sentido dos ventos que a História parecia soprar.
Neste cenário de fuga em frente, começaram, entretanto, a projectar-se duas nuvens.
A primeira foi a crise endémica da economia europeia num quadro acelerado de globalização, com quebras de produtividade, falências e despedimentos, agravados com os processos de deslocalização produtiva. Tudo isto com impactos na sustentabilidade de um modelo social tributário de outros tempos. Aí, aparece como “benchmark” a economia americana, simultaneamente odiada e invejada, que cumpria a função de lebre do desenvolvimento que queríamos atingir, obviamente evitando pagar o preço social da proeza. A chamada “Estratégia de Lisboa” foi a receita de ocasião, um hábil caldeirão de medidas liberais e sociais, construído para agradar a gregos e a ingleses, no caminho complexo da recuperação da competitividade perdida pela Europa no mercado global.
Depois veio o alargamento, aceite como uma inevitabilidade estratégica. Na sua adopção, na forma que teve, conjugaram-se várias agendas, algumas sérias, outras de proximidade, outras de oportunismos de mercado e, outras ainda, de natureza claramente táctica, mesmo anti-integração. De um processo gradativo, que amadurecesse cada passo e garantisse a digestão de cada nova adesão, rapidamente se passou, pela cumulação de lóbis, a um salto gigantesco e simultâneo, sem que os promotores maiores da ideia acedessem a pagar, coerentemente, o preço pelo feito. A Europa deve ser a única entidade onde ainda se acredita que a cumulação de lógicas egoístas e contraditórias acabará por constituir, mais cedo ou mais tarde, uma vontade política comum.
Mas a Europa do novo alargamento não podia ficar como estava. A eficácia era um argumento onde havia alguma verdade e muita táctica. Nice havia sido a tentativa de alguns para evitar que quem se habituou a dirigir a Europa comunitária, e a pagá-la (o que se diz menos), perdesse excessivo poder por virtude da entrada de novos Estados.
A nova Constituição começou por ser a aliança bizarra dos que não ficaram saciados com a fatia de poder recebida em Nice com quantos pensaram poder aproveitar o ensejo de mais uma revisão dos tratados, para dar um outro salto qualitativo em matéria integradora.
Esta Constituição nasce em dois tempos algo polémicos.
A primeira foi a Convenção Europeia, uns “estados gerais” de composição discutível, que transformaram em consenso a média aritmética do “politicamente correcto” bruxelense, somado à sinonimização de demografia com democracia. Alguns inocentes úteis, com a voz perdida num areópago onde havia, desde o início, uns mais iguais que outros, calaram as suas divergências ou fingiram que as não tinham. Outros, nem sequer isso: fugiram por entre as pingas da negociação e colaram-se, sucessivamente, às diversas propostas sobre a mesa, para se darem ares de utentes automáticos dos saldos do “mainstream”.
A segunda foi uma Conferência Intergovernamental apressada, descuidada e, a meu ver, mal negociada por alguns, por forma a não haver tempo excessivo para reflectir. Em tese, nada obrigava a que o novo texto tivesse de ser concluído na presidência italiana. Na prática, todos se comportaram como se assim tivesse que ser. Para além do procurado dramatismo das negociações até altas horas, a Europa também se faz de mitos que acabam por converter-se em verdades como punhos. E em que todos fingem acreditar.
O resultado aí esta: a Constituição Europeia. Era necessária ? Seguramente não era, em absoluto, indispensável e, diga-se o que se disser, a Europa podia viver, como está a viver, com o Tratado de Nice, mesmo num cenário de alargamento. Convém lembrar – porque alguns procuram fazer esquecer – que, à saída de Nice, todos disseram que esse tratado criava as condições mínimas necessárias para que a entrada de novos países se pudesse fazer sem sobressaltos. Mas se assim não era, por que razão recomendaram aos respectivos parlamentos e opiniões públicas a aprovação de tal tratado ?
Voltando à questão inicial. Uma Constituição Europeia não era indispensável para a Europa funcionar. Mas, independentemente do modo altamente discutível como esta foi gerada, ela não seria, necessariamente, uma má ideia. Como se tornou óbvio durante a Convenção Europeia, esta Constituição é um compromisso baseado em alguns equívocos, provavelmente inevitáveis, no velho conceito da ambiguidade diplomática, que disfarça o presente e adia as dores de cabeça para o futuro.
Os federalistas europeus, cultores de um projecto generoso que assenta na convicção de que a diluição das soberanias europeias é o caminho certo para a criação de um modelo que garanta a paz e a desaparição das tensões intra-nacionais, gerando uma entidade europeia sólida, julgaram ter visto neste exercício o tempo para mais um salto em frente.
O texto consagra, de facto, em vários pontos, o sedimentar das políticas que os anteriores tratados desenvolveram, reforça outras de forma muito interessante e sinaliza áreas periféricas cujo desenvolvimento, em termos comunitários, pode vir a depender da vontade colectiva que em cada tempo se gerar. No tocante às instituições, parece desenhar um papel preponderante das instâncias comuns, o que, sem dúvida, reforça a percepção da deriva federal, também presente na extensão das votações por maioria e no aumento automático de poderes do Parlamento Europeu – uma instituição que os Governos odeiam mas a que prestam regular vassalagem. Se a isto acrescentarmos a importância da inclusão da Carta dos Direitos Fundamentais, um passo decisivo para a consagração da cidadania europeia, teremos construído um interessante passo adiante na construção da Europa federal. Só por isto, gostava de deixar claro, a Constituição – ou o Tratado – valeria a pena.
Mas serão as coisas, de facto, assim ? Por que razão países e governos tão avessos à via federal europeia se mostraram abertos a subscrever a Constituição ? Por inevitabilidade ? Para não ficarem mal na foto ? Por se terem convencido que um referendo alheio acabaria por libertá-los do fardo?
Pode haver algo de verdade em tudo isso, mas há igualmente a vontade de alguns em aproveitar o pretexto da Constituição para ganharem, uma vez mais, poder. Os mecanismos de gestão da União previstos na Constituição colocam na mão de um núcleo muito restrito de países, por via da determinante demográfica, o poder de facto dentro da União. Ao fazê-lo, cumpre-se uma evolução natural para qualquer entidade federal – no sentido da legitimidade democrática. Só que, nessa mesma lógica federal, a prevalência dessa mesma legitimidade teria sempre de cruzar-se com uma outra, essa derivada da legitimidade nacional, através de uma câmara de representação equitativa, de um senado de Estados. Ele não está presente na Constituição e é altamente duvidoso que os Estados que agora asseguraram o seu desmesurado poder, sem ter de se sujeitar a uma instância onde estariam equiparados a todos os outros de menor dimensão, venham a aceitar, no futuro, um qualquer recuo institucional em detrimento da sua força actual.
Ao não existir este factor de equilíbrio, o futuro da União, no plano institucional, fica nas mãos de um condomínio constituído pelos Estados mais populosos, os quais, com duas excepções (Espanha e Polónia, o que justifica muitas das discussões que envolveram, precisamente, a questão do poder relativo destes dois países) são também dos mais ricos e desenvolvidos.
A objectivação, no dia-a-dia, do poder conjugado desses países depende, contudo, da nem sempre fácil harmonização das respectivas agendas. O agente dessa conjugação eventual de vontades é a mais deletéria figura de toda esta nova construção institucional – o presidente do Conselho Europeu. O aparecimento desta figura constitui a prova mais flagrante de que estamos perante um modelo que mais não é senão um modelo tendencialmente intergovernamental, com o centro do poder bem identificado. De facto, o complexo institucional criado na Constituição funciona, na prática, em objectivo detrimento da instituição cujo reforço significaria a evolução para um modelo federal – a Comissão Europeia. A perversidade do novo sistema institucional instituído vai ao ponto de criar uma conflitualidade quase inevitável entre o presidente do Conselho Europeu e o presidente da Comissão, nomeadamente retirando a este muita da representatividade externa que tinha vindo a obter e que funcionava em favor de um reforço do seu papel. Por outro lado, coloca como vice-presidente da Comissão (mas não dando ao respectivo presidente o direito a nomeá-lo) o MNE da União, cuja acção no domínio externo é flagrantemente concorrencial com a do presidente do Conselho Europeu.
A minha leitura, que reconheço algo conspirativa, é de que este sistema complexo e contraditório foi criado para falhar, para provocar uma tensão interinstitucional que os Estados acabariam por resolver com a atribuição futura de mais poderes ao presidente do Conselho Europeu. O que significaria, leia-se, a perda progressiva da autonomia da Comissão, que o mesmo é dizer, do vector federalista central do sistema. E, assim, a vitória da intergovernamentalidade.
Sendo assim, é esta uma Constituição desejável para a Europa ?
Esta Constituição, não obstante conter características que a poderão definir como tributária de uma indesejável lógica no sentido intergovernamental, a que há que estar muito atento, consagraria avanços em matéria de políticas, bem como de codificação de normas, que apontam para que mereça o benefício da dúvida. Traz melhor Europa na definição das políticas, simplifica alguns procedimentos e sedimenta modelos criativos em áreas fundamentais para atacar, ou vir a atacar, os “medos” que hoje atravessam e regem os povos europeus – a insegurança pública, a insegurança internacional, as disfunções entre os modelos sociais nacionais. E codifica as políticas de acompanhamento do euro, um fantástico sucesso de que já ninguém fala.
Mas, mais do que tudo, esta Constituição Europeia, não obstante todas as sua limitações, permitiria à Europa funcionar em velocidade de cruzeiro, garantiria um quadro orgânico estável para o desenvolvimento do actual tecido de políticas, em moldes compatíveis com a absorção dos alargamentos. Bem explicada e não imposta, esta Constituição não seria nunca um retrocesso para o projecto europeu – e essa é a principal medida pela qual devemos medir as suas vantagens. Para Portugal e para a Europa.
Em Outubro de 1995, o Partido Socialista regressou ao poder, depois de mais de 13 anos na oposição. Do programa de política externa do XIII Governo constavam, sem tal ser afirmado expressamente, algumas ideias pretendidamente novas sobre áreas onde a acção da anterior governação poderia ser considerada mais débil. Para além de reflectir preocupações de conjuntura e linguagem da agenda “progressista” internacional (sistema multilateral e Direitos Humanos, questão Norte-Sul), o programa não assumia, contudo, nenhuma ruptura drástica de orientação. No essencial, o modelo anunciado de prioridades assentava na tradicional tríade regional, que sempre fora percorrida pelos anteriores governos do PS e do PSD: Europa, África e relação transatlântica.
Quatro anos mais tarde, em 1999, o programa do governo socialista reconduzido (XIV Governo) reflectia algumas das novas realidades com que o país entretanto se confrontara, em especial na agenda europeia. Mas as três prioridades anteriores mantinham-se centrais. Porém, e em perspectiva, pode dizer-se que, com a questão de Timor-Leste (ver caixa), a Europa viria a revelar-se o tema dominante nos quase seis anos da gestão socialista na área externa e sê-lo-ia, também, no subsequente governo PSD/CDS-PP.
A Europa
No terreno da União Europeia (UE), Portugal confrontou-se sucessivamente, a partir de 1995, com a negociação do Tratado de Amesterdão (1996-97) e do pacote financeiro da “Agenda 2000” (1997-99), a obtenção do acesso à 3ª fase da União Económica e Monetária (1999), a presidência portuguesa da UE (2000) e a negociação do Tratado de Nice (2000). Pelo meio ficou o arranque e a presidência do Acordo de Schengen (1997), o novo processo de alargamento comunitário e um esforço de activa participação na nova política mediterrânica da UE (neste caso, ligado a uma maior visibilidade portuguesa em outras dinâmicas na região[1]).
Para Portugal, a Europa não se esgotou, contudo, na agenda da UE. O país viria a tomar a estratégica decisão de estar presente com forças militares no cenário de pacificação da Bósnia-Herzegovina, abrindo um capítulo novo na afirmação externa do país no cenário continental. A realização da Cimeira da OSCE em Lisboa (1996) e o trabalho que culminou na presidência portuguesa da organização (2002) acabaram por dar a Portugal uma inédita visibilidade em áreas geográficas tradicionalmente não frequentadas pela nossa política externa.
Antes disso, entre 1986 e 1995, a acção externa europeia, para além da defesa dos interesses comerciais no âmbito do “Uruguay Round” do GATT, havia-se concentrado nas adaptações legislativas decorrentes da integração e, com destaque, na negociação de dois importantes quadros comunitários de apoio financeiro. Nesse tempo, a discussão do Tratado de Maastricht foi um exercício onde o nosso país teve uma presença algo discreta. Já a presidência de 1992, bem conduzida “by the book”, revelou-se uma prestação segura e prestigiante para a imagem do país.
A Europa pós-1995, além de iniciar a catadupa de revisão dos Tratados que culminaria na crise da Constituição Europeia, veio a ter como decisivo pano de fundo os processos de alargamento (e a discussão sobre a sua dimensão e ritmo) e a crescente indisponibilidade demonstrada pelos contribuintes líquidos da UE para manterem as anteriores políticas de financiamento. A Europa tinha mudado, as necessidades de Portugal um tanto menos e Lisboa viu-se obrigada a uma luta muito difícil para conseguir sugerir-se ainda como prioridade num contexto europeu muito mais exigente.
A diplomacia externa portuguesa procurou, assim, continuar a garantir as ajudas comunitárias (argumentando com a “especificidade” do caso nacional), operando simultaneamente um processo de recentragem na manifestação da vontade europeísta – com alguma tibieza inicial no plano institucional, ousadia na resposta política positiva ao alargamento e afirmação de uma vocação inclusiva nos processos de aprofundamento sectorial de políticas (Schengen, UEM).
Na negociação institucional europeia seguinte, sob gestão PSD/CDS-PP, Portugal viria a ter uma prestação interessante durante a Convenção sobre o Futuro da Europa, a que se seguiu uma discreta e muito táctica postura no percurso subsequente, que levou à fixação do texto da Constuição Europeia.
A Presidência da União Europeia
Portugal optou por transportar para a sua presidência da UE (2000) uma muito ambiciosa agenda de relações externas. Ela decorria do interesse em ligar o nome do país à cada vez mais diversa actividade internacional da UE[2], cuidando em promover alguma colagem a linhas de acção bilateral que o país lançara nos últimos anos, com vista a ampliar a sua dinâmica diplomática. A realização da Cimeira UE-África, conseguida após laborioso trabalho diplomático junto dos Estados africanos, terá ficado então como um dos mais importantes marcos desta vontade portuguesa.
Afectada inicialmente pelo inesperado “caso austríaco”[3], a presidência europeia de 2000 viria a ter como ponto alto o estabelecimento da chamada “Estratégia de Lisboa” – um conjunto calendarizado de objectivos tendente a reforçar a competitividade da economia europeia, através de um imaginativo modelo de coordenação de diversas políticas nacionais, o qual ainda hoje continua a inspirar as agendas comunitárias. Não parece exagerado contar-se a Presidência de 2000 como um dos êxitos mais significativos da política externa portuguesa na década passada.
Multilateralismo
Ainda em 1995, o XIII Governo decidiu confirmar a anterior candidatura portuguesa ao Conselho de Segurança da ONU (biénio 2007-08)[4]. O sucesso deste empreendimento viria a cumular-se ao exercício da Presidência da Assembleia-Geral, assumido no ano anterior[5]. A presença portuguesa no CSNU coincidiu com um período muito importante na discussão da questão timorense.
A partir daqui, Portugal iniciou nas Nações Unidas um período de visibilidade, que foi de par com uma sua intervenção muito activa noutros fóruns multilaterais. Em vários desses contextos, o país passou a ser visto como um firme defensor do papel central do sistema multilateral no âmbito regulatório internacional e diversos aspectos dessa sua múltipla intervenção garantiram-lhe uma imagem de coerência e de desejável “previsibilidade” de reacção.
A Espanha
O quadro integrador europeu demonstrou ser um terreno interessante para projectar o relacionamento entre Lisboa e Madrid, num novo tempo de abertura de fronteiras físicas e económicas. A partir de 1995, alguns contenciosos tradicionais puderam dar um salto em frente (regulação dos caudais dos rios comuns), outros tiveram, nesse contexto, um marco regulatório para incidentes de percurso (regimes de pescas fronteiriças) e um espaço para a discussão serena de novas realidades conflituais bilaterais surgiu no horizonte (polémicas sobre concentrações empresariais).
A relação Portugal-Espanha, que desde a comum entrada para a UE como que perdeu a tensão que parecia afectar tradicionalmente o diálogo ibérico, passou neste período por uma prova interessante, com a discussão, e posterior estabelecimento de novos equilíbrios, da questão dos comandos regionais das forças na NATO. Haverá que reconhecer-se que o saldo deste delicado exercício negocial terá constituído um evidente sucesso para a diplomacia portuguesa.
A relação ibérica navega hoje em águas de plena normalidade, praticamente imune às flutuações políticas em ambos os países.
O Brasil
Uma relativa surpresa no contexto bilateral constitui-se em torno da relação luso-brasileira. Desde há décadas que, naquela relação, a dimensão económica perdera quase toda a relevância, com a retórica emotiva a assumir-se como o “produto” privilegiado de tráfico bilateral... O facto do surto de privatizações e a estabilidade política no Brasil ter coincidido com uma fase de expansão internacional de grupos económicos portugueses (que os mercados africanos habituais então não facilitavam), justificou o empenhamento político de Lisboa na promoção de um inédito movimento de investimento empresarial luso no Brasil.
Foi um gesto eminentemente político, a que estavam subjacentes juízos de racionalidade económica, que a realidade viria a confirmar. Com muito mais avanços que recuos, este movimento consolidou-se e o Brasil permanece ainda hoje como um dos principais destinos dos capitais portugueses, com um impacto mais limitado nas trocas comerciais bilaterais.
Menos conseguido terá sido o esforço paralelo com vista a fazer de Portugal (e de Espanha) factores impulsionadores para um reforço da integração sul-americana, em torno de um Mercosul que continua a dar mostras de grande debilidade e cuja relação com a UE tem vindo a atravessar inesperadas dificuldades.
A marcar também esta nova fase da relação luso-brasileira, neste caso invertendo o modelo migratório tradicional, estão os mais recentes fluxos de cidadãos brasileiros para Portugal, criando uma diferente realidade, com implicações de natureza política[6].
A África
Antes de 1995, a governação social-democrata havia dado alguma ênfase a determinados dossiês da relação de Portugal com as suas antigas colónias, onde avultou a tentativa de mediação nos processos de paz nas ex-colónias. Há que reconhecer que a conjuntura não foi propícia a grandes avanços nesse domínio nos anos posteriores de governação socialista. Os esforços tendentes ao arranque da CPLP (Comunidade dos Países de Língua Portuguesa), a interessante presença portuguesa numa das crise cíclicas da Guiné-Bissau e outras iniciativas esporádicas não foram suficientes para alterar significativamente este panorama. A experiência prova que a “navegação à vista”, olhando os ciclos políticos dos interlocutores africanos, continua a ser a regra predominante no relacionamento com o nosso legado pós-colonial.
Num plano africano mais alargado, a realização da Cimeira UE-África, durante a presidência europeia de 2000 e uma inédita evidência portuguesa na política mediterrânica trouxeram, contudo, outra África para a nossa política externa. Raramente a vertente africana fora do espaço dos PALOP foi tão bem trabalhada (também no contexto ACP, através de Bruxelas[7]) como no tempo que antecedeu e sucedeu à Presidência da UE em 2002.
O Atlântico
Historicamente, a política externa portuguesa, em democracia, procura manter uma relação muito positiva com Washington. PS e PSD habituaram-se a comungar uma leitura segundo a qual uma atenção particular face aos EUA, ligada também a uma relação privilegiada com quem na Europa melhor se articula com os americanos, aparece como condição indispensável para preservar alguns equilíbrios estratégicos no plano europeu, em especial no contexto da Aliança Atlântica. O modo como a questão da presença americana nas Lages foi sempre dialogada, no quadro da negociação das respectivas contrapartidas, não deixou sempre de reflectir o interesse permanente em não alienar a boa-vontade de Washington.
Na década em observação, dois tempos distintos podem ser observados.
Com algum êxito, os executivos socialistas utilizaram esta relação para promover os interesses portugueses na delicada questão da distribuição dos comandos na NATO, em particular para contrabalançar outras ambições no âmbito peninsular.
Mas seria na decisiva questão de Timor-Leste (ver caixa) que esta articulação com os EUA melhor foi activada, com reflexos claros na evolução do problema.
Face à vontade americana de ir além do Afeganistão e do reforço de uma acção anti-terrorista global (acções que sempre haviam podido contar com a cooperação e boa-vontade do poder socialista cessante), na sua reacção pós-11 de Setembro, o entretanto empossado XV Governo constitucional português (aliança entre PSD e CSD-PP) enveredou por uma leitura radical do alinhamento do país com Washington. Sem deixar de afirmar o seu respeito formal pela preeminência do quadro multilateral, Portugal colocou-se abertamente ao lado de Washington quando, em 2003, os EUA decidiram a acção unilateral no Iraque e ganhou uma inédita visibilidade nesta sua singular posição com o acolhimento da polémica Cimeira das Lages. Ao assumir esta atitude, de cariz que pareceu marcado por uma opção de natureza ideológica, mas que se sugeriu apoiado numa pretensa leitura estratégica dos equilíbrios ibéricos, Portugal afastou-se radicalmente da política de alianças que vinha constituíndo na UE desde a sua adesão. No plano interno, introduziu também uma decisiva clivagem no tradicional consenso em matérias centrais de política externa, com consequências muito visíveis na atitude das oposições e do próprio Presidente da República, neste caso como iria ficar evidente quando se colocou a questão de eventual envio de tropas para o cenário de guerra.
Este posicionamento episódico, mas determinante, do país face à nova expressão do poder americano no quadro global acabaria por constitui-se como um dos mais marcantes momentos da política externa portuguesa na década em apreço.
Esta foi também a marca mais evidente deixada na memória da acção externa dos dois governos PSD/CDS-PP (XV e XVI Governos).
Síntese
Em perspectiva, pode dizer-se que se salientam, na década de 1995-2005, napolítica externa portuguesa:
- a crescente preeminência e a proeminência da União Europeia, como eixo referencial, condicionante e determinante da diplomacia portuguesa;
- a capacidade político-diplomática para levar a bom porto o longo esforço internacional para garantir o direito à autodeterminação do povo de Timor-Leste;
- a crescente utilização das Forças Armadas em contextos de prevenção ou pós-conflicto, num esforço de afirmação de presença que muito tem prestigiado o país;
- o alinhamento conjuntural com uma agenda americana radical, por virtude da crise iraquiana pós-11 de Setembro, afectando pontualmente a credibilidade do país no contexto multilateral e a estabilidade da sua política de articulação com os parceiros europeus.
[1] Fórum do Mediterrâneo, dinamização do processo ”Cinco mais Cinco”, para além da instituição de uma cimeira bilateral anual com Marrocos.
[2] Javier Solana assume o lugar de Alto-Representante para a Política Externa e de Segurança Comum no início da presidência portuguesa da UE.
[3] A chegada ao governo da Áustria de uma coligação que incluía um partido de extrema-direita suscitou uma reacção por parte dos seus parceiros comunitários, traduzida num congelamento temporário de algumas dimensões do relacionamento bilateral. Portugal cuidou, contudo, em que todos os direitos da Áustria como membro da UE não fossem afectados.
[4] A campanha de promoção da candidatura portuguesa fora praticamente suspensa no primeiro semestre de 1995, obrigando a um grande esforço diplomático ao longo de todo o ano de 1996, que viria a ter pleno sucesso.
[5] Através do Professor Diogo Freitas do Amaral, Portugal presidiu à Assembleia Geral da ONU em 2004/05.
[6] Em 2003, um entendimento luso-brasileiro permitiu abrir caminho à legalização de cerca de 30 mil cidadãos brasileiros ilegalmente residentes em Portugal.
[7] A Convenção de Cotunu, entre os países ACP (África, Caraíbas e Pacífico) e a União Europeia foi assinada em 2000, sob presidência portuguesa da UE.
No dia em que a Coreia do Norte faz um ensaio nuclear, condenado por toda a Comunidade Internacional, uma personalidade originária do país homónimo, mas a sul do Paralelo 38, é indigitado Secretário-Geral (SG) da ONU.
Só o futuro nos poderá dizer se esta coincidência, que precisamente se projecta no último reduto vivo da Guerra Fria, é meramente conjuntural ou se terá algum significado mais concreto. Mas o facto dos cinco membros permanentes do Conselho de Segurança (entre os quais a China e a Rússia, com interesses estratégicos imediatos na região) se terem associado num voto unânime de confiança a uma personalidade sul-coreana pode querer dizer alguma coisa.
O novo SG da ONU, Ban Ki-Moon, é um homem de uma grande sabedoria e, curiosamente, tem, do conflito que envolve o seu país com o vizinho do norte, uma visão muito realista, pragmática e construtiva. Conheço-o pessoalmente desde há cerca de cinco anos, quando chefiava o gabinete do Presidente da Assembleia Geral da ONU, ao tempo em que eu presidia a uma das seis comissões dessa Assembleia. Ela foi marcada pela ocorrência do 11 de Setembro e pela necessidade, daí decorrente, de se adequarem diverosos aspectos da agenda substantiva da AG. Tivémos, à época, longas reuniões de trabalho, em muitas das quais ele representava o Presidente da AG, várias realizadas pela noite dentro na residência do embaixador português. Desses contactos, que criou entre nós uma corrente de simpatia e respeito, recolhi a imagem de uma figura serena, ponderada e de inexcedível simpatia humana. O sucesso da presidência sul-coreana desse ano fica imenso a dever-se-lhe.
Dois anos mais tarde, quando estive em Seul a convite da OSCE – para representar a organização num debate internacional sobre CSBM’s (medidas geradoras de segurança e confiança), com que se procurava ajudar a pavimentar o diálogo com a Coreia do Norte e apoiar as “coversas a seis” que o estimulavam – Ban Ki-Moon teve a amabilidade de me procurar e convidar para um almoço a dois. Falou-me então, com grande abertura, das posições e ambiçóes do seu país (era então assessor diplomático do respectivo Presidente) no relacionamento com Piongyang e, muito em especial, explicou-me o delicado quadro de condicionantes em que a diplomacia do sul se movia, face aos seus vizinhos, aliados e outros poderes interessados. Apreciei o gesto amigo e, ainda mais, a franqueza pouco usual com que me quis dar conta de pormenores pouco conhecidos dessa complexa problemática, que, ontem como hoje, continua central em toda a acção política do seu país.
O conhecimento pessoal que tenho de Ban Ki-Moon leva-me a ter uma elevada expectativa sobre a qualidade da sua gestão futura da ONU. Em especial, estou seguro que ele prosseguirá muito do que Kofi Annan tentou realizar em matéria de uma agenda de modernidade para a organização. Embora os Secretários-Gerais sejam, por dever de ofício, independentes dos países de onde são originários, a sensibilidade subjacente às respectivas culturas diplomáticas não deixa de marcar a sua acção. Por essa razão, estou convicto que a preservação do multilateralismo, como eixo da ordem internacional, não deixará de estar no centro da sua agenda de trabalho.
Dos tempos em que a trabalhei em instituições multilaterais retirei duas lições fundamentais.
A primeira foi a de que as pessoas que as titulam têm um peso muito importante na definição do perfil comportamental dessas mesmas instituições e, em casos muito particulares, podem converter-se mesmo num factor de mudança da sua cultura funcional. A lição mais evidente veio da União Europeia, onde uma personalidade como Jacques Delors provou ser possível, numa conjuntura histórica específica, converter-se num factor de uma dinâmica que mudou o rumo da Europa. Não é por acaso que os Estados membros escolheram, depois dele, os sucessores que a União teve.
A segunda lição, prende-se com com esta última constatação, isto é, com o facto da evolução das estruturas multilaterais depender, na maioria das vezes, da afirmação de orientações que conseguirem prevalecer no seu seio. Essa linha pode corresponder à prevalência de uma conjugação de vontades, traduzida num condomínio intergovernamental (como sucede com a UE de hoje) ou à preeminência desproporcionada de uma única potência, a que a conjuntura deu oportunidade de se tornar hegemónica no seu seio ou, não o conseguindo, a tornar inoperante esse mesmo mecanismo multilateral (como é o caso da ONU).
Vem isto a propósito da sucessão de titulares a que hoje assistimos na ONU.
O processo de descredibilização pelo qual a ONU passou nos últimos anos não foi inocente. E uma pessoa como Kofi Annan entendeu-o bem, sabendo embora que tinha meios limitados para o evitar e, em especial, que a eficácia mínima da sua acção estaria condenada se e quando passasse determinadas “red lines”. Annan foi tão longe quanto lhe seria humanamente exigível na salvaguarda da autonomia da organização, ciente de que não poderia contar nunca com uma coligação virtuosa e coerente de vontades, capaz de assegurar uma força alternativa às pressões insuportáveis que se exerciam sobre a ONU.
Sou testemunha, antes e depois do 11 de Setembro, do seu desesperado esforço no sentido de procurar garantir uma centralidade operativa à organização, no seu insubstituível papel de garante da regulação da sociedade internacional, em especial resistindo aos “powers that be” que a procuravam instrumentalizar. E, lamento constatá-lo, fui igualmente observador desiludido do modo como nunca pôde contar com uma unidade europeia para o apoiar. Julgo que só a História lhe fará a necessária justiça – e um país como Portugal não deixará de lhe prestar justo tributo, que o seu papel na questão de Timor Leste amplamente justifica.
A ideia central deste exercício é identificar alguns parâmetros característicos da actual política externa brasileira e procurar cruzá-los com as linhas centrais mais relevantes da afirmação de Portugal no quadro externo. A partir daí, tentar-se-á constatar apenas o que for óbvio: as coincidências, as eventuais dissonâncias ou os diferentes sublinhados.
A observação da política externa brasileira, ao longo dos tempos, é um exercício fascinante, para o qual podemos contar hoje com uma óptima historiografia e uma análise teórica interna de grande valia. Servida por uma excelente escola de diplomacia, mundialmente reconhecida, a política externa brasileira configura um dos mais bem sucedidos modelos ditos “do Sul”. E os últimos anos mais não têm feito do que confirmar que estamos perante um modelo coerente e dinâmico.
Embora seja sempre difícil, e mesmo caricatural, tentar tipificar um quadro de opções externas de um país, julgo poder dizer que o Brasil assenta hoje a sua afirmação internacional em alguns postulados-base. Vou tentar identificá-los:
- a necessidade do reforço do tecido político-económico regional em que o Brasil está inserido, com vista a favorecer o desenvolvimento económico-social e a criação de condições para um futuro de paz e estabilidade de todos os Estados da região, bem como a servir de instrumento eficaz de interlocução a um nível mais global;
- a preeminência do sistema multilateral, como instrumento regulador da sociedade internacional, ao qual, na sua perspectiva, importará introduzir mudanças que, simultaneamente, reforcem as suas democraticidade, representatividade, legitimidade e credibilidade;
- uma política alargada de criação de acordos e entendimentos estratégicos globais “a Sul”, como forma de gerar uma dinâmica multipolar na ordem mundial e abrir espaço para novos e criativos modelos de articulação entre países emergentes e em desenvolvimento, com impactos na respectiva relevância à escala global;
- a afirmação de uma nova liderança na gestão do posicionamento dos países em desenvolvimento na ordem económica internacional, em especial no quadro da Organização Mundial de Comércio (OMC) e nas negociações comerciais entre espaços de integração regional;
- a titularização de uma agenda própria “do Sul” na ordem internacional, nomeadamente através da promoção de políticas multilaterais de combate à fome, à pobreza e à exclusão social, de mecanismos de protecção do desenvolvimento sustentável, bem como a transformação das instituições financeiras internacionais à luz de uma nova filosofia no apoio aos processos de desenvolvimento.
Embora estes cinco tirets estejam longe de esgotar a ambiciosa e criativa agenda internacional do Brasil, eles representam, na minha perspectiva, os eixos que importa considerar para o modelo de abordagem a que me propus.
Vou tentar analisar, perante cada um deles, o modo como Portugal se situa.
América do Sul versus América Latina
Quanto ao primeiro ponto – reforço do sistema político-económico regional –, começaria por notar que foi sempre com grande entusiasmo que Portugal acompanhou a formação do Mercosul, a densificação do seu tecido de políticas e o seu carácter embrionário como elemento de integração regional. Desde o primeiro momento, o nosso país reconheceu as virtualidades deste projecto para o desenvolvimento económico-social dos países envolvidos, e dos que poderia vir a abranger no futuro, tanto mais que ele significava a vitória de uma ordem de valores de liberdade, democracia e justiça social que eram comuns ao próprio projecto europeu em que nos inserimos.
Portugal tem notado que os projectos que envolvam a América do Sul têm representado, para o Brasil, uma prioridade nos modelos de entendimento que procura promover no âmbito do continente americano. Percebemos a racionalidade geopolítica desta opção, tanto mais que se torna evidente que há lógicas de vizinhança próxima que facilitam a identificação de interesses comuns, seja na coordenação estratégica em matérias de natureza política mais global, seja na abordagem de temas transnacionais com uma dimensão regional específica, como é o caso do ambiente, do combate ao narcotráfico e à criminalidade que lhe está associada.
De facto, ao procurar reforçar a América do Sul com uma crescente identidade própria, de que o projecto da Comunidade Sul-Americana das Nações (agora chamada Unasul) é uma interessante evolução em termos de modelo de cooperação política à escala regional, o Brasil está a contribuir, de forma decisiva, para se afirmar, como grande país democrático que é, como uma potência de influência, susceptível de ser um eixo de articulação da sua vizinhança próxima. Isso permitirá favorecer a capacidade de prevenção de conflitos intra-regionais e contribuir também para a criação de plataformas colectivas de promoção de diálogo que facilitem a regularização de eventuais tensões internas nos Estados vizinhos.
Neste quadro, e não sendo um país da região, compreender-se-á que Portugal não possa ser indiferente, por razões que são óbvias, à evolução das tensões políticas na Venezuela. Foi, aliás, o próprio Presidente Lula que revelou ter estimulado o nosso país a manter-se empenhado neste importante dossiê, onde se jogam interesses vários e, em especial, equilíbrios geopolíticos que excedem a sua dimensão nacional.
Para Portugal, a criação de uma massa crítica própria que permita auxiliar à resolução dos conflitos regionais, bem como à promoção de soluções constitucionais para redução da conflitualidade dentro de alguns dos Estados, constitui sempre um interessante objectivo. Tem sido essa, aliás, a linha que defendemos para outros quadrantes geográficos.
Todos temos de ter a consciência que outras alternativas a este modelo poderão vir a passar pela presença condicionante ou constrangente de poderes exógenos à sub-região, normalmente aproveitando a fragilidade ou a complacência de alguns parceiros, com consequências históricas que configurariam muito mais do que um simples recuo temporário.
Mas também percebemos que a vocação regional do Brasil se não esgota a sul do continente, porque, como diz Marco Aurélio Garcia, “a ênfase sul-americana da política externa brasileira não significa abandonar uma perspectiva latino-americana e caribenha”. É o que fica evidente, por exemplo, no caso da liderança brasileira das forças multinacionais no Haiti e na sua política, muito específica, face a Cuba.
No primeiro caso, a presença brasileira no Haiti configura uma tendência de responsabilização regional que, como antes referi, vai no sentido do que Portugal preconiza como desejável em matéria de operações de paz.
No segundo caso, o nosso país revê-se na leitura europeia que pugna pela necessidade do regime cubano dar concretos sinais de abertura em termos de respeito pelos Direitos Humanos e pelos princípios democráticos. Como o Brasil, discordamos da tentativa de aplicação extra-territorial de normas legais impostas num quadro nacional específico e entendemos, contra a opinião de outros, que as portas do diálogo político não se podem fechar nunca. Sem querer ir muito mais longe neste tema, diria que o Brasil tem, apesar de tudo, uma leitura mais flexível do que a União Europeia quanto à condicionalidade política que deverá ser apresentada a Cuba, no quadro da sua desejável inserção na comunidade internacional. Mas o Brasil partilha o essencial das nossas preocupações.
A aposta multilateral
Passaria ao segundo ponto, para sublinhar que, no tocante à preeminência do sistema multilateral, tem sido patente que há uma coincidência muito grande de pontos de vista entre Brasília e Lisboa.
Portugal é um activo defensor do multilateralismo como instrumento privilegiado de regulação da ordem internacional e, tal como o Brasil, favorece uma reforma do sistema das Nações Unidas, nomeadamente o alargamento do Conselho de Segurança onde – como sempre dissemos – o Brasil deve ter direito a um lugar permanente, pela relevância do seu papel como actor regional, com expressão à escala global. Cabe lembrar, neste contexto, que o Brasil não tem armas nucleares nem conflitos externos pendentes, possui uma economia cada vez mais expressiva e uma forte e respeitada tradição diplomática. Tudo isto o qualifica para tal papel.
Talvez não tenhamos, rigorosamente, a mesma leitura sobre as virtualidades e exequibilidade da transformação da Assembleia Geral numa espécie de contra-poder ao Conselho de Segurança, com vista a “assumir as suas responsabilidades na administração da paz e da segurança internacionais”, como foi proposto pelo Presidente Lula, mas somos muito favoráveis a um reforço deste órgão no quadro da divisão onusina de poderes.
Encaramos também, com muita simpatia, a perspectiva brasileira de conferir uma utilidade mais efectiva ao Conselho Económico e Social (ECOSOC), que deve encontrar o seu ponto de articulação com o Conselho de Segurança, na prevenção dos conflitos e nos processos de reconstrução pós-conflito.
Como o Brasil, Portugal coloca o seu pleno empenho na generalização da cobertura do Tribunal Penal Internacional e do Acordo de Quioto, bem como no completar do quadro normativo de combate ao terrorismo de natureza internacional. Neste particular, Portugal, tal como o Brasil, salienta a necessidade de serem tidas em atenção as raízes sociais, económicas e políticas do terrorismo, nomeadamente as de natureza regional, e defende que o seu combate deve sempre fazer-se no escrupuloso respeito pelos Direitos Humanos.
Aqui chegados, convirá relevar que Portugal assume hoje, no seu desenho de evolução desejável da ordem multilateral, uma diplomacia de matriz marcadamente ética, como um dos factores identitários fundamentais da sua política externa. Assim, e na perspectiva portuguesa, os limites à não-ingerência deixam de ser válidos quando estiverem em causa valores maiores de natureza humanitária, da defesa da ordem democrática, do Estado de Direito e da protecção dos cidadãos e dos seus direitos fundamentais, nomeadamente o exercício pleno das liberdades políticas e de expressão. Uma análise comparada com a perspectiva brasileira quanto a esta temática específica está, contudo, por fazer.
As novas alianças
Uma terceira ordem de prioridades do Brasil liga-se à sua recente vocação para o estabelecimento de acordos estratégicos com outros Estados do “Sul”.
Nos últimos anos, e no prolongamento de uma política de diálogo que, desde há muito, soube construir e prolongar com outros actores internacionais, o Brasil revelou um interessante dinamismo que o conduziu a entendimentos de natureza bilateral ou plurinacional, de grande alcance potencial. O objectivo concreto é, nas palavras utilizadas pelo Presidente Lula no seu discurso de posse, “estimular os incipientes elementos de multi-polaridade da vida internacional contemporânea”.
Algumas críticas surgiram no mercado dos comentadores face a esta opção brasileira por dar ênfase à sua relação com os países em desenvolvimento. Ora a verdade é que nada indica que esta opção tenha sido feita em aberto detrimento de outras dimensões externas. O que aconteceu é que esse movimento foi simultâneo com a ocorrência de alguns bloqueamentos na relação no Brasil com o “Norte”, de que são exemplo as dificuldades técnicas em torno da negociação da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA), os problemas negociais no estabelecimento do acordo Mercosul-União Europeia e os atrasos ocorridos no debate do dossiê agrícola no quadro da OMC, no âmbito do ciclo de Doha.
Mas voltemos às escolhas externas de novos parceiros feitas pelo Brasil. Destacaria cinco iniciativas nesse contexto.
A primeira diz respeito à China. Com ousadia, o Brasil estabeleceu laços de natureza económica muito concretos com Pequim, concedendo à economia chinesa o seu reconhecimento como economia de mercado. Esta aposta está, a meu ver, ainda numa fase de teste, porquanto o modelo em vigor – exportação de matérias-primas do Brasil para a China e importação brasileira de produtos chineses manufacturados – não cessa de suscitar algumas reticências nos sectores industriais brasileiros concorrentes da produção chinesa, um pouco aturdidos com a invasão de muitas mercadorias baixo custo.
No plano estratégico, porém, esta opção do Brasil só pode merecer encómios. Quaisquer que sejam os fantasmas de alguns, a realidade é que a China passa por um processo de transformação interna cuja evolução positiva só pode fazer-se se associada à sua progressiva consagração internacional como economia de mercado. A União Europeia, e com ela Portugal, assume esta opção como decisiva, a prazo, para o equilíbrio global, pelo que esta linha de orientação brasileira é vista por nós com grande simpatia.
Ainda no campo estritamente bilateral, o Brasil encetou também uma aproximação à Rússia, havendo hoje perspectivas de um relacionamento comercial cada vez mais intenso. Também esta aproximação vai na linha que, no seio da União Europeia, temos preconizado, no sentido de garantir à Rússia um quadro crescente de articulação externa, por forma a fazer frutificar a sua economia e a reforçar a sua abertura, garantindo, por essa via, a solidificação da sua estabilidade, a qual, naturalmente, não é indiferente a uma União Europeia alargada até às suas fronteiras.
Numa lógica “Sul-Sul”, que associa os equilíbrios geopolíticos com os interesses económicos, o Brasil tem ainda feito esforços de coordenação com a Índia e com a África do Sul, com a criação do IBAS (Índia, Brasil e África do Sul), numa articulação que combina as legítimas ambições desses três Estados em verem assegurados lugares permanentes no Conselho de Segurança na ONU e, ao mesmo tempo, conjuga alguns interesses comuns no âmbito do comércio internacional.
Nomeadamente em relação ao primeiro daqueles propósitos, Portugal tem, como já referi, grande simpatia pelas ambições do Brasil e da Índia e reconhece a importância da África estar representada futuramente, em permanência, no Conselho de Segurança da ONU, sendo Pretória um candidato perfeitamente qualificado para tal.
Finalmente, é muito interessante a iniciativa, sob a liderança do Brasil, da promoção de uma reunião em Brasília entre os países árabes e os países da América do Sul. Este encontro consagra uma ofensiva diplomática de grande alcance levada a cabo pelo Brasil, nos últimos anos, junto dos Estados árabes, no sentido de tentar reforçar os laços económicos e promover um diálogo político mais substantivo entre os dois mundos. Os sinais deste exercício são positivos, embora naturalmente sempre tributários das agendas retóricas que as questões do Próximo e Médio Oriente determinam. O facto de haver terceiros países que não esconderam a sua incomodidade com o exercício acaba por ser, a meu ver, a prova provada da sua real importância. Dito isto, é óbvio que se trata de uma iniciativa muito interessante, que um país como Portugal não pode deixar de saudar e estimular, atentas as suas excelentes e crescentes relações com o mundo árabe.
Ainda a África. Não tendo a intenção de abordar aqui a questão específica da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP), diria que o Brasil regressou, mais recentemente, a um renovado interesse por África, com que só podemos congratular-nos. O Presidente Lula e o chanceler Celso Amorim têm desenvolvido uma ampla agenda de contactos com países africanos, com os quais mantêm constante diálogo político e estabelecem amplas redes de cooperação bilateral. O prestígio do Brasil em África é muito grande e só tem condições para crescer.
Na perspectiva de Portugal, que tem procurado, no âmbito bilateral, manter uma grande atenção às dificuldades de desenvolvimento e de estabilização política em África, bem como pugnado, no quadro multilateral, por políticas realistas de ajuda aos países em desenvolvimento, esta relação “Sul-Sul”, que o Brasil tem titulado, é da maior importância e alcance.
A liderança regional
E passaria ao quarto ponto daquilo que defini como a agenda externa brasileira: a liderança regional nos processos negociais económicos internacionais, nos quadros da OMC e das relações com os EUA na ALCA e com a União Europeia no Mercosul.
O presidente Lula costuma falar de uma “nova geografia económica e comercial” e, na realidade, o Brasil mostra-se muito empenhado em redesenhar esse novo mapa. Bem apoiado por um aparelho diplomático de primeira qualidade, que se treinou durante anos numa diplomacia comercial muito eficaz, o Brasil foi o grande promotor e líder do G-20, que tem tomado a dianteira nas negociações económicas multilaterais, de Cancún a Genebra. Embora tivesse de desistir da candidatura do embaixador Seixas Corrêa a director-geral da OMC – um nome que Portugal teria apoiado se o candidato da União Europeia não viesse a ser seleccionado –, o Brasil continua a ter um papel central nestes novos tempos da negociação.
Menos produtivas têm sido as negociações relativas à ALCA e entre o Mercosul e a União Europeia.
No primeiro caso, os sinais de evolução são ténues e, por vezes, algo contraditórios, talvez porque não esteja adquirida por todas as partes a bondade do saldo possível deste exercício. Menos que uma questão política, com contornos ideológicos, como alguns pretendem sublinhar, o processo ALCA é tributário de lógicas de interesses muito concretos, que são a linha da frente dos obstáculos com que se defronta.
Quanto ao Mercosul, uma negociação que directamente nos afecta, gostava de deixar duas notas, não harmónicas entre si.
A primeira para registar que, no quadro da negociação agrícola do Mercosul com a União Europeia, Portugal pode hoje considerar-se apenas um espectador atento. Com efeito, as grandes reivindicações agrícolas europeias dizem-nos muito pouco, isto é, apenas nos cumpre respeitar a nossa solidariedade formal com os parceiros da União Europeia. Como “contribuintes líquidos” da Política Agrícola Comum da União Europeia (isto é, de uma política para a qual pagamos mais do que recebemos), não temos interesses nacionais importantes a defender neste dossiê e, porventura, numa lógica de egoísmo nacional, que naturalmente não assumimos, teríamos mais vantagens, como importadores e consumidores de produtos agrícolas, se algumas das reivindicações do Mercosul acabassem por ser aceites sem dificuldade. É com este “entusiasmado” estado de alma que estamos a acompanhar o dossiê... Nem mais, nem menos.
A segunda nota é de sentido bem contrário. Portugal é um país que, tal como outros parceiros da União Europeia, tem vindo a defrontar-se com sérias dificuldades, no domínio pautal, mas também ao nível dos obstáculos não pautais, no acesso do escasso leque se produtos que procura colocar no mercado brasileiro. Temos, assim, uma divergência com o Brasil no capítulo do acesso aos mercados e não vale a pena chamar à colação a retórica da excelência das relações bilaterais para tentar iludir uma realidade que é do pleno conhecimento de todos. Só podemos esperar do Brasil, no âmbito da sua negociação com a União Europeia, uma especial atenção a estes nossos problemas[1].
E chegámos ao quinto e último vector das prioridades brasileiras – a promoção de uma agenda política “do Sul”.
É neste terreno que o prestígio do Presidente Lula tem feito a diferença no cenário internacional. Com uma credibilidade que lhe advém do seu sucesso interno em matéria de políticas sociais, o Presidente brasileiro tem desenvolvido interessantes iniciativas tendentes a promover a tomada de consciência internacional quanto à necessidade de uma estratégia concertada na luta contra a fome, a pobreza e a exclusão social, tendo lançado a proposta da criação de um Fundo Mundial de Combate à Fome. Portugal apoia em pleno estes objectivos.
Numa dimensão paralela, o Brasil tem advogado a necessidade da assunção de uma diferente filosofia nas práticas das instituições de Bretton Woods. Em particular no que toca ao Fundo Monetário Internacional (FMI), com a autoridade que lhe advém do facto de ter já dispensado o acordo de assistência daquela organização, o Brasil tem pugnado por uma alteração dos respectivos critérios contabilísticos, nomeadamente com vista a isentar os gastos em infra-estruturas nas despesas geradoras de défice, bem como a possibilidade de protecção rápida das economias de países em desenvolvimento que venham a ser objecto de ataques especulativos.
Gostava de deixar claro que, em todas estas iniciativas, o Brasil pode contar com uma atitude favorável por parte de Portugal, cujo empenhamento activo em temas que envolvam apoio a países em desenvolvimento é conhecido.
Abordámos cinco temáticas-chave no relacionamento externo do Brasil e procurámos, sobre cada uma delas, projectar o que poderia ser uma perspectiva portuguesa.
O grande vizinho do Norte
Mas nenhuma análise da política externa brasileira ficaria completa de não abordássemos explicitamente a sua relação com os Estados Unidos da América.
Qualquer leitura impressionista da opinião pública latino-americana registará, seguramente, a relação simultânea de atracção e de hostilidade face à potência hegemónica do continente. O Brasil não escapa a esta realidade e não é possível desenhar a sua história sem fazer esse contraponto constante. Os Estados Unidos tanto são vistos como o eldorado que marca os sonhos, como prefiguram a ameaça, a pressão ilegítima, um ambiente de desconfiança.
A nosso ver, a actual política externa brasileira assume uma relação de grande maturidade na definição da sua relação com os Estados Unidos. Outra coisa não seria de esperar de um país que, sendo uma prestigiada potência regional, tem óbvias ambições como global player, denotando interesses que, medida a respectiva escala, hoje se intercruzam com os de Washington – de que são prova evidente, por exemplo, as iniciativas face ao mundo árabe, bem como a sua política para a China, a Índia ou mesmo no âmbito africano.
Washington olha hoje para Brasília como um incontornável parceiro numa América do Sul onde já entendeu não terem desaparecido os germes da instabilidade. É óbvio que aos EUA não agradam as reticências brasileiras à ALCA, como não agradaram as fortes críticas feitas à sua política para o Iraque ou a agressividade das posições brasileiras nas guerras do comércio internacional. Além disso, uma certa “compreensão” com a situação cubana ou uma proximidade tida por exagerada como regime venezuelano também podem não cair bem em Washington. Mas, à la limite, Washington também percebe que lhe é muito útil manter uma relação privilegiada com uma grande força democrática do sul do continente, que tem contactos e acessos que a tradicional desconfiança face a uma grande potência não deixa nunca criar.
Para o Brasil, esta special relationship crítica revela-se como altamente vantajosa: confere-lhe o estatuto de parceiro privilegiado de diálogo, de interlocutor perante situações de crise regionais e, ao mesmo tempo, dá-lhe a possibilidade de manter os EUA à distância física, evitando as tentações endémicas do eterno vírus da “doutrina Monroe”, que marca o código genético americano. É caso para perguntar se os vizinhos do Brasil já se aperceberam verdadeiramente das virtualidades desta realidade face à sua própria autonomia decisória.
Pela nossa parte, pela parte de Portugal, é evidente que consideramos importante a constatação desta estabilidade de relações entre o Brasil e os EUA. Ela enquadra-se perfeitamente no nosso próprio quadro de entendimento com os EUA, que é um elemento estruturante do nosso espectro de relacionamento bilateral, que não pode nunca ser dissociado da nossa própria agenda de inserção multilateral, em termos de segurança e defesa.
Vale a pena lembrar que, no nosso país, a estabilidade das relações com os EUA, que reputamos de essencial no nosso quadro externo, esteve sempre ameaçada por dois desvios de sentido contrário, ambos promotores de riscos graves de ruptura no consenso interno: a doença infantil do anti-americanismo e zelo patético dos hiper-seguidistas.
Curiosamente, na história da política externa brasileira, encontramos também estas duas síndromas a marcar tempos da relação com Washington. Porém, como antes referi, a actual política externa brasileira teve sabedoria para ultrapassar essa polarização e tem hoje um quadro estável de diálogo com os EUA, que não exclui a saudável afirmação de divergências. Também aqui nos encontramos.
Portugal e Brasil
Mas, afinal, em que se distingue o olhar português sobre o Brasil do dos restantes parceiros europeus?
A Europa parece olhar para o Brasil como uma potência emergente dotada de um enorme capacidade para se poder consagrar como uma entidade promotora dos valores da democracia e da liberdade, com um salutar efeito contagioso na sua vizinhança. Vê igualmente o país como um mercado muito interessante, dotado de uma estrutura económica pujante, que dispõe já de alguns elementos de segurança macroeconómica que, em larga medida, parecem pô-lo a relativo cobro de desequilíbrios muito pronunciados, por efeito da flutuação da conjuntura política[2].
Mas a generalidade da Europa vê igualmente o Brasil apenas como um poder sub-regional, pelo que parte dela tem leituras diferenciadas quanto à respectiva vocação enquanto um poder global. Isso tem consequências, por exemplo, no modo como os vários países europeus olham uma possível presença brasileira no Conselho de Segurança da ONU.
Ora Portugal vê esta questão em moldes algo diferentes. A matriz de afirmação brasileira no quadro internacional configura um poder amigo e próximo, que se exprime em português e que tem os países que falam a mesma língua na sua proximidade política, com uma mútua interpenetração humana que marca o quotidiano das nossas relações, que cria um espaço de automática familiaridade com permanentes consequências no desenvolvimento das mesmas.
Temos valores de afirmação externa comuns, temos interesses coincidentes em muitos domínios e, o que é mais importante, nenhuma das dinâmicas de afirmação externa do Brasil no mundo é minimamente conflitual com qualquer vector estratégico em que assentamos a nossa política externa. Este quadro favorável é, além do mais, potenciado por uma relação de intimidade que é única e atípica.
Alguns dirão que não se deve assentar uma dimensão de política externa apenas na afectividade. E têm razão: é por isso que, desde 1998, temos vindo a dar substância e suporte políticos ao movimento de capitais que se associou à recuperação da economia brasileira; e, por essa mesma razão, há hoje um acordo – que é único no nosso quadro de relações externas, mesmo com países de língua portuguesa, vale a pena lembrar – para a regularização de todos os brasileiros que chegaram a Portugal até 2003.
É porque a relação entre nós tem um carácter diferente que as coisas se passam de maneira diferente do que sucede com outros países, mesmo com aqueles com os quais temos entendimentos formalmente privilegiados. Alguns não percebem isto e nós, Portugal e Brasil, percebemos que eles não percebam.
[1] A esmagadora maioria das questões de contencioso económico sectorial entre Portugal e o Brasil puderam entretanto encontrar uma resolução satisfatória. A entrada em vigor de um acordo entre a União Europeia e o Mercosul iria permitir, contudo, uma maior segurança jurídica futura para os operadores e facilitaria a rápida discussão técnica de eventuais novos casos, cuja remissão para um diálogo político bilateral se torna sempre inconveniente.
[2] Por iniciativa portuguesa, e durante a sua presidência da União Europeia, em 2007, o Brasil passou a beneficiar do estatuto de “parceiro estratégico” da União. Sobre este assunto, ver Francisco Seixas da Costa, “Tanto Mar? – Portugal, o Brasil e a Europa”, Brasília, 2008.
(Texto baseado no artigo homónimo publicado na revista “Política Internacional”, Lisboa, nº 29, Novembro de 2005)
