A Europa nas Nações Unidas

O debate em torno da compatibilidade entre a projecção externa da União Europeia e a afirmação individual dos seus Estados nas instituições multilaterais encontra um interessante objecto de análise no caso das Nações Unidas.

Este texto não pretende deter-se sobre como as coisas poderão evoluir no futuro neste domínio, atentas as mutações no perfil institucional da União e a maturação de uma cultura de representação externa comum, mas quer simplesmente registar uma perspectiva sincrónica do modo como as coisas actualmente se passam, daí extraindo algumas ilacções.

Igualmente está fora dos nossos objectivos sumariar os interessantes modelos de cooperação institucional em funcionamento entre as Nações Unidas e a União Europeia, numa grande variedade de áreas de trabalho, designadamente no que toca à prevenção de conflitos e às intervenções para manutenção da paz e da segurança internacionais.

Serão, assim, desenvolvidas três perspectivas: o modo de funcionamento interno da União na ONU, o seu posicionamento no quadro das estruturas de representação política regional dentro da Organização e, finalmente, a situação particular que envolve a presença europeia no Conselho de Segurança.

A cultura política comum

Convém começar por constatar que a cultura de coordenação de políticas que é aprofundada, desde há anos, na União Europeia, em Bruxelas, tem uma tradução paralela em Nova Iorque (o que, com adaptações, é válido para as outras instâncias da ONU, em Genebra, Viena ou Nairobi). Os Estados membros da União debruçam-se nas Nações Unidas, através daquela que é já uma complexa rede de formatos funcionais (alguns regulares, outros ad hoc), sobre a esmagadora maioria das matérias que são objecto de discussão na Assembleia Geral ou no quadro do Conselho Económico e Social (ECOSOC) e respectivos órgãos subsidiários. E, em cerca de 90% desses temas, assumem já posições comuns[1].

A linha de abordagem segue o estipulado no Tratado da União Europeia (Artº 19, nº 1), que prevê que “os Estados membros coordenarão a sua acção no âmbito das organizações internacionais e em conferências internacionais”, nas quais “defenderão as posições comuns”.

Mas enquanto que, na lógica de discussão em Bruxelas, há sempre matérias tabu para alguns países – aqueles que são mais ciosos de preservar a sua autonomia intergovernamental nessas áreas –, em Nova Iorque os 25 são forçados a abordar praticamente todas as temáticas, mesmo, por exemplo, a questão das candidaturas nacionais no quadro da ONU, até há poucos anos explicitamente excluída da coordenação comunitária.

Semanalmente, realizam-se dezenas de reuniões de peritos de todas as missões da União Europeia, antecedendo ou acompanhando, numa estrutura paralela de coordenação, a agenda da Organização. Os embaixadores da União Europeia reúnem entre si, pelo menos, uma vez por semana e todos os semestres com os seus interlocutores externos tradicionais (EUA, Rússia, China, Japão, Grupo do Rio, grupo CANZ - Canadá, Austrália e Nova Zelândia, países associados, etc), bem como com o Secretário-Geral, os seus representantes especiais, as principais figuras do Secretariado e das agências das Nações Unidas.

Dada a predominância na ONU de matérias que estão fora da competência comunitária propriamente dita (i.e., áreas que os Tratados prevêem como relevando da competência comunitária e não já dos seus Estados membros), o papel coordenador das presidências semestrais acaba por ter, neste quadro, um relevo maior face à Comissão Europeia do que aquele que se sente no dia-a-dia em Bruxelas[2]. A Comissão não intervém no Conselho de Segurança, fá-lo apenas informalmente nas Comissões da Assembleia Geral e tem um estatuto muito limitado no ECOSOC, pelo que se limita, as mais das vezes, a tentar fazer garantir que aquilo que é o múnus das suas competências no âmbito dos Tratados se reflecte no modo como os Estados membros geram uma posição comum que represente a União. Fá-lo também a montante, em Bruxelas, no grupo do Conselho que adopta certas posições comuns nas Nações Unidas (CONUN) e procura prolongá-lo em Nova Iorque nas diversas dimensões técnicas em que a União aí se organiza. E, sejamos claros, este é um processo em que se detecta alguma frustração por parte da Comissão, pelo facto de dispor nas Nações Unidas de um estatuto institucional substancialmente mais limitado do que aquele que está habituado a exercer a partir de Bruxelas. De notar que a Comissão procura também, frequentemente, dar relevo ao seu papel nos processos das Nações Unidas através da sua intervenção no financiamento dos programas ou das agências da Organização, de que o PNUD é talvez o exemplo mais evidente[3].

Este processo de afirmação de posições europeias nem sempre é de fácil execução, sendo exigida à Presidência uma grande capacidade de gestão de interesses, tanto mais que a constante necessidade de adaptação face às alterações da situação no terreno (p.e., a evolução da posição de outros grupos regionais) requer uma mobilidade de reacção local em tempo real muito grande, por vezes difícil de compatibilizar com o processo decisório interno de alguns Estados membros.

Também por esse motivo, e no que toca à actuação dos 25 em Nova Iorque, a experiência mostra que as Missões diplomáticas da União Europeia têm vantagem em manter uma massa crítica mínima em cada domínio, por forma a conseguir projectar-se com eficácia na ambição que a União tem de cobrir o essencial das áreas em que as Nações Unidas se desdobram. Essa mesma experiência revela, também, que Missões de países de menor dimensão dentro da União conseguem, por vezes, ultrapassar as limitações da sua própria projecção ao fazerem reflectir, no processo de construção da atitude europeia nas Nações Unidas ou até na intervenção individual em estruturas da Organização (como seja o trabalho das Comissões), uma maior capacidade técnica ou de performance por parte dos seus peritos em determinadas áreas. Verifica-se, aliás, uma tendência crescente para uma espécie de especialização de países da União em certas temáticas da agenda da ONU (no trabalho no seio da União e fora dela), resultante de orientações deliberadas da sua acção externa e, algumas vezes, por virtude de uma eficaz potenciação de modelos privilegiados das suas relações bilaterais ou regionais que transportam para o seio da União.

A este propósito, parece ser de relevar que um sábio aproveitamento dessas vantagens comparativas tende a “igualizar” nas Nações Unidas aquilo que em Bruxelas é a flagrante diferença institucional de representação entre os Estados – seja em peso no processo decisório no Conselho, seja em vozes no Parlamento Europeu, seja mesmo na presença desigual no aparelho burocrático. Convém ter presente que, nas matérias que não hajam sido já decididas no CONUN ou em outras instâncias do Conselho, em Bruxelas, os 25 não votam entre si no seio das Nações Unidas para apuramento das suas posições, sendo sempre obrigados a consensualizá-las, pelo que não sofrem da limitação de terem o seu peso diferentemente ponderado. Pode mesmo dizer-se que cada país União continua a ter um verdadeiro direito de veto na formulação da posição colectiva nas Nações Unidas – e este aspecto não deve ser deixado de ponderar no contexto do processo decisório em Bruxelas e do seu futuro. Serve isto para notar que, se excluirmos a força potencial de implementação operativa que sempre credibiliza de forma diferente a posição tomada por cada Estado – como é o caso especial do Conselho de Segurança ou as decisões em que directamente se projectem diferentes potenciais económicos dos Estados membros –, um pequeno país União Europeia, se bem organizado, pode acabar por ter uma influência no processo de formação da posição colectiva da União nas Nações Unidas muito desproporcionada face à sua dimensão decisória formal.

No que toca aos aspectos substantivos da sua intervenção, é patente que a União Europeia tem vindo a afirmar crescentemente uma filosofia de abordagem temática coerente e altamente enriquecedora para o trabalho das Nações Unidas – sendo hoje o principal aliado do Secretariado nas agendas de modernidade que este procura desenvolver. A União é o principal criador e propulsionador de iniciativas com hipóteses de sucesso, pela ausência de radicalismo e pela capacidade de intermediação de que dispõe em vários quadrantes regionais, bem como pela força objectiva do conjunto de Estados que tem por detrás (nomeadamente nos planos político e económico-financeiro), o que confere um grande credibilidade à sua intervenção. Essa credibilidade é ainda reforçada pela circunstância da União, não raramente, assumir temáticas que não derivam directamente de uma afirmação mecânica de interesses próprios dos seus Estados, mas que representam orientações político-culturais que vão no sentido “politicamente correcto” da agenda internacional, muitas das vezes fruto da sua sensibilidade às expressões organizadas das respectivas sociedades civis. Neste domínio, convém lembrar que a União é um interlocutor privilegiado das Organizações Não-Governamentais (ONG), que nela vêm uma via disponível para canalizar muitas das suas preocupações sectoriais.

Note-se, ainda, que a União Europeia fala muitas vezes nas Nações Unidas, não apenas em seu próprio nome, mas também dos seus países associados, bem como, com frequência, de outros países que lhe estão próximos. Essa representação, que chega a agrupar mais de 30 Estados – os quais, recorde-se, representam de longe a maior parcela da riqueza mundial –, confere um peso excepcional à sua voz nas Nações Unidas.

Como é natural, este papel decisivo na fixação do próprio ritmo de trabalho da Organização dá-lhe uma posição central em todos os grandes debates, os quais acaba por influenciar como nenhum outro país ou grupo regional. Aqui se distingue dos EUA, que quase sempre têm uma força de “condicionamento” – uma espécie de “poder negativo” - muito superior à sua capacidade de influência substantiva. Pode, assim, dizer-se que, nas Naçóes Unidas, a União Europeia existe, de facto, como um poder configurador das agendas da Organização e é por todos percebida como tal.

A Europa e os outros

É obvio que a União tem uma tendência natural, por uma coincidência de padrões culturais e históricos de abordagem, para coordenar as suas posições com outros Estados democráticos com economias de mercado, ocidentais na maioria dos casos – os EUA e os chamados Estados like-minded. A prática demonstra, contudo, que esta agregação de posições funciona numa lógica de “geometrias variáveis”, dependendo das temáticas em causa e sofre regulares distorções derivadas de determinantes geopolíticas ou de outros circunstancialismos.

Vejamos os dois casos.

No caso americano, a lógica da similitude de princípios publicamente assumidos apontaria para uma aliança operativa permanente da União Europeia com os EUA no seio das Nações Unidas. Contudo, como sempre se tem visto, em especial depois da Guerra Fria, nem sempre as coisas correm, na prática, dessa forma. Se em áreas como os Direitos Humanos é possível, frequentemente, encontrar um importante terreno comum a explorar (embora com algumas divergências regulares, em áreas que Washington faz depender de juízos geopolíticos próprios ou de considerações de política interna), tal não sucede numa multiplicidade de outros casos. Por detrás destas dissonâncias está um conjunto variado de razões, que vai desde a singularidade da leitura americana do papel das Nações Unidas na regulação da ordem internacional até a muito distintas filosofias face a importantes temas – como a política de ajuda ao desenvolvimento, as questões ambientais (Protocolo de Kioto), a ordem jurídica internacional (Tribunal Criminal Internacional), a política de testes nucleares (Acordo CTBT), o comércio internacional (conflitos na OMC), as políticas de desminagem, entre muitas outras áreas. Numa leitura caricatural e forçosamente redutora, dir-se-ia que à concepção instrumental e supletiva que Washington tem da ONU, opõe a União Europeia uma filosofia de constante afirmação da preeminência da organização como principal regulador político da ordem internacional, nas diversas facetas do actual processo de globalização, e de espaço privilegiado para a fixação e monitorização de cumprimento dos compromissos colectivos na ordem internacional.

A particular conflitualidade surgida em torno do caso da intervenção no Iraque, a partir de 2003, configurou um tempo muito específico no relacionamento entre os EUA e a União Europeia no seio da ONU. Porém, no saldo dessa crise, não se viu nenhum país europeu tentado a subscrever a leitura reducionista americana do papel da ONU no mundo contemporâneo, como Washington talvez desejasse. Essa é, talvez, a marca distintiva essencial da posição europeia.  

Um segundo caso de relacionamento da União é representado por outros Estados, no essencial tidos por like-minded, mas cujo grau de desenvolvimento, especificidades económicas e políticas conduzem a uma abordagem por vezes diferenciada de certos temas. Estão neste particular alguns países associados e os membros do Grupo do Rio, que reúne Estados latino-americanos[4]. Constata-se, por exemplo, que em políticas como o “Financiamento para o Desenvolvimento”, que esteve em discussão na cimeira de Monterrey (2001), se verificam maiores identidades tácticas de alguns desses mesmos Estados com posições do chamado G-77 (que hoje agrupa mais de 130 países ditos “do Sul” ou equiparados). Similares divergências também se registam, a título de exemplo, quanto às grandes opções em matéria de política agrícola, onde o Grupo de Cairns[5] – com muitos dos seus membros a partilharem uma cultura de valores próxima da União – se afirma frequentemente em campos opostos. E, finalmente, note-se que a posição da União Europeia em matérias de natureza orçamental conflitua muitas vezes com a natural atitude de países que se situam noutras áreas da escala de contribuições.

Significa isto que a União está orgulhosamente só nas Nações Unidas? Não, mas serve para dizer que, não obstante manter com alguns países like-minded uma estreita coordenação em muitas áreas do trabalho, a União sofre hoje de uma singularidade que a identifica bem como uma unidade autónoma no contexto da Organização. Dessa identificação ressalta uma lógica de valores perceptível e coerente, que conduz a uma previsibilidade de atitude e de reacção (o que é próprio de um poder diplomático coerente), bem como uma matriz de interesses muito transparente (fruto da acomodação negociada da sua própria diversidade). Tudo isto, a somar ao seu peso real, converte a União num broker essencial no processo de obtenção de compromissos dentro das Nações Unidas.

Neste contexto, a União é frequentemente – e pode-se dizer, crescentemente – o construtor das “pontes” entre algum radicalismo que emerge do G-77 (onde a acomodação de interesses tem outra lógica de resultados) e a proverbial intransigência (em versão benévola, escassa flexibilidade) dos EUA. Daqui resulta para a Europa um papel de grande relevo na formatação da maioria das resoluções e, como é obvio, no diálogo constante com o Secretariado.

Há, contudo, que ter consciência que este peso da União Europeia começa a ser visto com alguma preocupação por parte, quer dos EUA, quer de outros grupos regionais. Independentemente da bondade das opções doutrinárias que afirma, à União começa a ser assacada uma suspeita de deriva algo hegemónica no tratamento e na concretização operativa de alguns temas em análise na Assembleia Geral ou no ECOSOC (como sejam as questões de desenvolvimento, de Direitos Humanos, de género, etc.). O alargamento da União – que em Nova Iorque foi prenunciado pela subscrição das posições europeias, de forma quase sempre passiva, nos anos anteriores à adesão – foi lido por alguns como tendo constituído um factor de agravamento do actual cenário. Daí que a evolução da União Europeia leve a que se comece a falar na importância de ser repensado o próprio quadro quase-formal de arrumação regional em que as Nações Unidas têm vivido até agora.

A questão do Conselho de Segurança

Das três perspectivas de abordagem propostas, resta a mais complexa: o Conselho de Segurança.

Dão-se por conhecidas as razões que conduziram ao actual modelo do Conselho de Segurança, nomeadamente no que toca aos seus cinco membros permanentes. E também se assume como adquirido que, para uma esmagadora maioria dos observadores, tal modelo está flagrantemente desajustado das realidades do mundo contemporâneo, sofrendo de um evidente “défice democrático”, o mesmo é dizer, de uma assumida crise de legitimidade que tem conduzido, desde há mais de de dez anos, a debates recorrentes com vista a tentar descortinar uma saída consensual para a reforma do Conselho, de que as propostas apresentadas pelo Secretário-Geral, em inícios de 2005, são um corolário. A este respeito, basta notar aquilo que hoje é a anacrónica ausência de Estados derrotados na Segunda Guerra Mundial (como a Alemanha ou o Japão) ou de áreas do mundo ou grupos de países com relevo incontestado na cena mundial (como a África, a América Latina ou os países árabes). A actual situação é, em si mesma, tão irracional que quase parece já não ser passível de resolução por via racional… e quem dela usufrui agarra-se ao status quo na razão directa da sua própria fragilidade.

Dito isto, para bom entendedor, vejamos como funcionam as coisas entre a União Europeia e os seus membros presentes no Conselho de Segurança, começando por notar o que o Tratado da União Europeia prevê neste âmbito no seu Artº 19º, nº 2: “Os Estados membros que sejam igualmente membros do Conselho de Segurança das Nações Unidas concertar-se-ão e manterão os outros Estados membros plenamente informados. Os Estados membros que são membros permanentes do Conselho de Segurança das Nações Unidas defenderão, no exercício das suas funções, as posições e os interesses da União, sem prejuízo das responsabilidades que lhes incumbem por força da Carta das Nações Unidas”.

Registe-se, desde já, que a União tem sempre um ou dois Estados, no Conselho de Segurança, a título de membros não-permanentes. Isto significa que a União Europeia dispõe, quase sempre, de quatro vozes no Conselho, o que constitui uma expressão importante naquele contexto. Porém, as novas realidades decorrentes do alargamento da União vieram demonstrar que essa cumulação de posições não se traduz, automaticamente, numa voz comum constante, em especial em debates onde a posição americana esteja muito polarizada.

Para além disso, a leitura do que o nº 2 do Art. 19º prevê, em termos de colaboração dentro da União no quadro das Nações Unidas, para efeitos da PESC, está longe de ser unívoca. Com alguma justiça, há que reconhecer que o Reino Unido e a França transportam para o Conselho de Segurança o essencial da vontade colectiva afirmada no quadro da PESC. Ambos os países partilham, além disso, informação daquilo que o restrito clube dos membros permanentes discute e prepara e, quase sempre, mostram-se razoavelmente disponíveis para colaborarem em alguma reflexão prospectiva. Porém – e aqui reside a grande diferença no tocante à implementação da PESC noutras instâncias – ambos recusam explicitamente aparecer como meros intérpretes ou mandatários da vontade colectiva dos 25, nomeadamente em tudo quanto possa configurar actos de decisão operativa do Conselho. Sempre que pressionados a este respeito, ambos respondem que a força operativa da Europa acaba por sair reforçada pelo facto de ter duas vozes permanentes que, de forma diferente mas no essencial articulada, expressam posições que têm atrás de si dois países com relevância própria no plano mundial. E ambos os Estados fazem um permanente desafio: digam-nos (a posteriori, claro) quando as nossas posições ferirem a vontade acordada na PESC.

O modo de gestão das especificidades dos membros permanentes europeus no funcionamento do Conselho seria, em si mesmo, tema para uma longa tese. Diga-se apenas que, registado o argumento do peso cumulativo que esses países invocam, resta a realidade de a Europa funcionar nesse contexto a várias vozes. E isto representa, queira-se ou não, um factor de fragilização da imagem da União no plano internacional.

Essa fragilização é tanto mais evidente quanto esses mesmos dois membros permanentes, à parte a circunstância de comungarem na defesa da sua presença individual, são frequentemente polarizados em sentidos contrários, por virtude da sua relação diferenciada com os EUA – como o caso do Iraque provou à saciedade. Mas, curiosamente, são eles próprios os primeiros a tentar seduzir os outros membros europeus não permanentes para as suas duas leituras diversas, o que torna a posição europeia refém, para além dessas ideossincrasias, de alguns equilíbrios cíclicos imprevisíveis.

Aqui se abre também a famosa questão de um “lugar único” (inaceitável para Paris e Londres) ou de um “novo lugar” para a União Europeia no Conselho de Segurança. Se o primeiro modelo parece inviável, já o segundo pode abrir algumas perspectivas operativas – muito embora se veja por enquanto difícil conciliar ambições diferenciadas de países como a Alemanha ou a Itália e Espanha.

A questão, contudo, também se liga com o futuro da PESC e ao papel do seu Alto-Representante nas instituições multilaterais ou, no futuro, do Ministro dos Negócios Estrangeiros da União. Reino Unido e França – o primeiro mais do que o segundo, reconheça-se – têm assumido uma atitude no sentido de evitar que as intervenções do actual Alto Representante no Conselho de Segurança se possam confundir com a “voz da Europa”. Uma evolução desta situação só parece ter condições de ter lugar se um modelo de representação “aristocrática” (ou de “directório”, se quisermos ser menos subtis) puder proporcionar àqueles dois países, em eventual associação estreita com a Alemanha e em coordenação com alguns outros Estados, a garantia de que o AR/MNE funciona como “fiel administrador” dos seus interesses comuns. Mas esta é uma questão para o futuro e não cabe no objectivo deste texto trabalhar em cenários de projecção - onde também teríamos de considerar a questão já não da PESC mas da PESD e, nesse contexto, especular sobre como resolver a conflitualidade paralizante entre as diferentes culturas de segurança que nela se revelam.

Estes problemas não evitam uma conclusão optimista: a União Europeia constitui nas Nações Unidas uma realidade com crescente pujança e é vista com esperança por outras zonas do mundo, não apenas como um elemento fautor de equilíbrio, de concretização de compromissos essenciais à paz e ao desenvolvimento, mas também como um impulsor fundamental para as finalidades da Organização. Mais do que isso, é vista como uma aposta clara, assumida por uma unidade político-económica com uma intervenção ímpar nas mais diversas áreas do cenário internacional, nas virtualidades e na preeminência do sistema multilateral. Só temos que esperar que a Europa (n)os não desiluda.

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[1] “EU countries nearly always tend to vote in the same way in the UN General Assembly, or adopt a similar line in the UN’s functional organizations (nuclear issues are an exception)”, in Steven Everts, Shaping a Credible EU Foreign Policy, Centre for European Reform, London, 2002, pg. 18. O mais completo estudo que conhecemos sobre os padrões de desvio, entre os países UE, no quadro das votações nas NU é de Paul Liuf, The EU starts to find its voice in New York, “European Affairs”, Summer/Fall 2003, Washington.

[2] Situação bem diferente é aquela em que a Comissão Europeia dispõe de competência própria no plano internacional. Nestes casos, a intervenção da União Europeia, através da Comissão, em diversas estruturas do quadro alargado das Nações Unidas, é, de há muito, uma realidade.

[3] A Comissão Europeia dispõe, não obstante o seu limitado papel no âmbito das NU, de uma significativa presença em Genebra, em Nova Iorque e em Viena, no primeiro dos casos com um papel muitoimportante junto de agências das NU ou outras organizações internacionais. Em contraste, o Secretariado-Geral do Conselho tem apenas uma reduzida presença nas duas primeiras cidades. O texto da Constituição Europeia permitiria superar este problema e alguma rivalidade corporativa que actualmente se manifesta entre as duas estruturas.

[4] Mecanismo permanente de consulta e concertação política, criado em 1986, que reune Argentina, Bolívia,  Brasil, Chile, Colômbia, Equador, México, Panamá, Paraguai, Peru, Venezuela, Uruguai e um representante da Comunidade do Caribe/CARICOM

[5] Grupo de 17 países exportadores de produtos agrícolas que inclui Estados da América Latina, África e Ásia-Pacífico, como o Canadá, Brasil, Argentina, África do Sul, Austrália, Nova Zelândia, etc.

(Publicado in "Os portugueses nas Nações Unidas - os 60 anos da ONU, Carlos Martins Branco e Francisco Proença Garcia (org), Lisboa, ed. Prefácio, 2006)

O dia em que se perderam anos

“Pela cor do fumo, deve tratar-se de um incêndio”, comento para o meu motorista, ao ver uma pequena nuvem negra, estranhamente alta, ao sul de Manhattan, caminhando de Oeste para Leste. Circulamos no FDR drive, a via rápida que acompanha a margem ocidental da ilha que é o coração de Nova Iorque. Devem faltar três ou quatro minutos para as nove horas, início da reunião dos Representantes Permanentes dos países da União Europeia, que tem lugar todas as terças-feiras num prédio em frente da ONU. À entrada, o meu colega francês, Jean-David Levitte, fala-me de um incêndio no World Trade Center. O inglês, Jeremy Greenstock, que vem atrás, está melhor informado: um avião colidiu com uma das torres. Sem excluir nada, o acidente é a hipótese implicitamente assumida por todos como mais plausível.

Já no 6º andar do edifício, a caminho da reunião, vemos imagens na televisão: chamas e fumo. Minutos depois, um colaborador meu, que permanece junto ao televisor, vem chamar-me: um outro avião embateu na segunda torre. Regresso à sala, onde os trabalhos já começaram, e informo os colegas ao meu lado. Trata-se, sem dúvida, de atentados, mas não temos a menor ideia sobre o tipo de aviões utilizados. Porém, não nos passa pela cabeça que os incêndios não possam ser debelados, embora assumamos que deva haver um número importante de vítimas. O colapso das torres não é sequer, naquele momento, hipótese imaginável.

Vi as torres do World Trade Center, pela primeira vez, em finais de 1972, na minha primeira visita a Nova Iorque. Fui ao topo de uma delas três vezes, a última das quais em Junho de 2001, com o meu Pai. Na noite de ontem, o José Manuel dos Santos esteve a jantar no “Windows of the World”, o restaurante no alto de uma das torres, e telefonou-nos durante a tarde a anunciar o evento. Ainda nessa mesma noite, cerca das 11 e meia, ao regressar do lançamento oficial do jornal “24 Horas”, em Newark, o meu motorista convenceu-me a ir pelo Lincoln Tunnel (eu havia-lhe sugerido irmos pela Washington Bridge, para fugir ao trânsito), dado que estava uma noite excelente, o que permitia uma vista gloriosa das torres iluminadas – fico a dever ao Ismael essa derradeira perspectiva do skyline de Manhathan.

Numa olímpica inconsciência, a reunião dos embaixadores comunitários prossegue, tendo a “Cimeira da Criança” na agenda de prioridades. Cerca das nove e meia, um papel circula: um terceiro avião ter-se-á despenhado no Pentágono. Surpreendentemente, a presidência da União Europeia não toma a iniciativa de suspender a reunião e nenhum de nós o sugere. A reunião acaba às 10 horas. Estava previsto que o “sino da paz”, oferecido em tempos pelo Japão à ONU, tocasse no seu jardim, como é da tradição, para anunciar a data de início da nova Assembleia Geral anual, a ter lugar precisamente nesse dia. Saio da sala com a colega dinamarquesa e com Levitte, a caminho da cerimónia. Comentamos, com generalidades, a gravidade já pressentida dos acontecimentos.

Chegados à rua, damo-nos conta que o mundo tinha, entretanto, mudado, muito mais do que nós supúnhamos. Havíamos estado numa patética redoma durante a última hora. À distância, tenho que confessar que não fico nada orgulhoso por ter participado nesse exercício de cegueira colectiva.

aH

Verificamos que o edifício das Nações Unidas está já praticamente evacuado. A circulação na 1ª Avenida foi suspensa. As pessoas param e sentam-se nos passeios, com caras de espanto e de inquietação.

Dirijo-me à Missão de Portugal, na 2ª Avenida, a 200 metros de distância. A maioria dos funcionários está na sala de reuniões, onde há um aparelho de televisão. A situação agrava-se a olhos vistos, os incêndios não parecem controláveis e a expectativa de haver muitas vítimas é cada vez mais clara. A consternação e a emoção são gerais, os comentários interrogativos sobre o futuro são crescentes e há lágrimas em muitos olhos. Que mais pode acontecer? Que outros riscos existem? Soube-se, entretanto, do quarto avião, despenhado na Pensilvânia.

Fecho-me só no gabinete, para pensar um pouco no que fazer, com a CNN em fundo. A pausa dura apenas escassos minutos. No meio do ambiente de tensão que se vivia, é-me anunciada a chegada do Embaixador da Islândia. Volto a protagonista de uma cena quase surrealista. Como havíamos combinado dias antes, vem pontualmente às 10 e meia ... para discutir a questão da rotação de candidaturas na Comissão dos Direitos do Homem! Delicada mas penosamente, deixo-o iniciar a conversa, com a cabeça já algures. À terceira ou quarta interrupção por telefonemas, ambos assumimos, finalmente, que o ambiente não está para business as usual e concordamos em adiar o encontro.

Entretanto, a primeira torre cai. A dimensão da tragédia adensa-se rapidamente. A perspectiva de cidadãos portugueses estarem entre as vítimas (que eu, um tanto inconscientemente mas com infeliz precisão, já digo para uma televisão portuguesa que podem ser milhares) mobiliza, como é natural, os inúmeros contactos feitos pela comunicação social nacional. Na realidade, nada se sabe por ora. Em Lisboa ou Nova Iorque, todos somos simples membros da “geração CNN”. Nas minhas intervenções, com voz nas rádios e nas televisões nacionais que me procuram, tento adoptar um tom de procurada serenidade, assumindo sempre que, em qualquer caso, nunca haverá muitos nacionais portugueses envolvidos (recordo ter verificado que as visitas de turistas não se tinham ainda iniciado, à hora dos atentados). Remeto as precisões para o Consulado-Geral e para a embaixada em Washington, mais por uma questão formal do que pela convicção de que possam saber algo mais do que eu.

Os telefonemas de Portugal sucedem-se: os nossos familiares e a comunicação social. E também o Presidente da República, o Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros e o Secretário-geral do MNE – os representantes oficiais portugueses que nos contactam a manifestar a sua simpática preocupação pelo nosso bem-estar. Por uma avaria da empresa dos telefones, com a central junto às Torres, que demoraria muitos dias a ser rectificada, vamos ficando sem linhas de acesso ao exterior, o que nos obriga a aproveitar as chamadas recebidas para pedir que sejam transmitidas mensagens de acalmia aos nossos familiares. Aproveito uma conversa com uma jornalista do Expresso para pedir que seja contactado o meu Pai. Nunca lhe agradeci o modo delicado e sereno como o fez.

Sou informado que as escolas em Nova Iorque estão a encerrar e digo aos funcionários com filhos para irem para casa. Pouco depois, corre a notícia que a ilha de Manhattan vai ser isolada; os restantes funcionários que vivem fora da ilha – a grande maioria do pessoal administrativo - são autorizados a regressar rapidamente às suas casas, onde acabarão por ficar vários dias, dada a permanência das restrições.

As ruas, antes com imensas pessoas em conversas que se adivinham de catárese colectiva, começam agora a ficar vazias e silenciosas, se excluirmos as sirenes de ambulâncias e dos carros de bombeiros, mas essas já parte do cenário acústico novaiorquino normal. Cada vez se vêem menos viaturas particulares. As restrições de circulação anunciam-se progressivamente rigorosas.

Com o pessoal administrativo e os funcionários com família já fora, a Missão está quase deserta. Os poucos que ficamos, estamos de piquete aos telefones que ainda funcionam - do embaixador ao Conselheiro Militar, num ambiente que se vai prolongar por vários dias. Às 7 da tarde (meia-noite de Lisboa), dou ordem para encerrar a Missão. Só então noto que não comi nada desde manhã.

Regresso a casa, onde a minha mulher passou o dia, como todos nós, em frente do televisor, o que vai ser a nossa sina nos dias que se seguirão. Acabará por ser ela a descobrir, através da informação de uma cadeia de televisão, que ambos, precisamente na 6ª feira e o sábado anteriores, havíamos pernoitado no hotel de Boston que foi utilizado pelos responsáveis de um dos atentados - o “Westin Hotel”. Confesso que não pude evitar uma viagem retrospectiva, embora sem sucesso, pela memória das caras que encontrámos nos corredores.

As imagens das torres em chamas continuam a ser repetidas à exaustão em todos os canais, os comentários dos especialistas esgotam o universo das hipóteses, os súbitos “peritos” na actualidade iniciam os seus meses de glória, muitas vezes num mero débito de platitudes e de lugares-comuns.

A onda de comentários que as televisões nos traz não deixa margem para dúvidas sobre o que aí vem. O desespero, a raiva e a vontade de vingança sobrepõem-se, sem apelo, a qualquer juízo de racionalidade. Não estou surpreendido. Falar simplesmente de justiça, ligar circunstâncias ou tentar enveredar pela explicação de algumas coisas passou, de repente, a ser incorrecto, porque não joga com o discurso maniqueu em que se apoia o jingoísmo já dominante. Dias mais tarde, vou descobrir que, na comunicação social portuguesa, o tom dos “especialistas” domésticos vai também, quase sempre, no mesmo sentido. A imprensa trar-nos-á, durante as semanas seguintes, alguns exemplares de ferozes exegetas críticos da heterodoxia. As Nações Unidas também não vão ficar imunes, por algum tempo, a esta vaga.

Depois de muitas horas passadas a reagir e a lançar hipóteses “a quente”, procuro parar um pouco para pensar. Alinho os factos, tento deduzir as consequências imediatas nas várias dimensões do problema e perspectivar linhas para participar na reacção colectiva que terá que ter lugar no âmbito das Nações Unidas. Estou praticamente sem comunicações com Lisboa, mas é óbvio que não necessito de quaisquer instruções para assumir posições nesta matéria em nome de Portugal.

Deito-me já de madrugada, depois de algumas horas de zapping televisivo. Foi um dia longo e pesado, um dia bem triste. Um dia que fez perder ao mundo bastantes anos. Agora, tudo vai ser mais difícil.

Uma segunda opinião

Em Portugal, a prática diplomática e a reflexão sobre as opções possíveis no quadro da acção externa não andam, necessariamente, de mãos dadas. As exigências do trabalho quotidiano conduzem, muitas vezes, a excessos de pragmatismo, ao refúgio em visões meramente descritivas, à tentação de justificar a posteriori o que foi feito ou dito. Verdade seja que a cultura convencional das Necessidades foi quase sempre algo avara quanto a estimular a propositura de caminhos para a política externa, como que a reservar esta para o domínio exclusivo dos agentes políticos. Assim, não é de estranhar que muitos diplomatas, quando chamados a pronunciar-se sobre cenários de intervenção externa, se refugiem numa mera e cómoda colagem ao ar do tempo, limitando-se a tentar interpretar, com maior ou menor criatividade, o que pressentem que o poder político deseja ouvir ou ler.

Curioso, contudo, será observar que, não obstante todas essas limitações, os frutos de tais trabalhos acabam, não raramente, por se revelar bastante informados e imaginativos, o que prova que o potencial existe, que os profissionais da diplomacia portuguesa têm todas as condições para poderem ir muito mais longe na prestação do seu contributo substantivo para as opções da política externa do país, desde que a tal induzidos. A circunstância de disporem da experiência prática qualifica bastante essas elaborações, em especial face a trabalhos congéneres de think tanks ou de meios académicos, quase sempre situados num universo excessivamente teórico. Além disso, o facto das forças políticas no nosso país produzirem quase sempre muito escassa doutrina criativa sobre política externa, que exceda meras reflexões conjunturais, muitas vezes marcadas pela polémica confrontacional, pode tornar ainda mais interessantes tais contribuições.

Grande parte dos textos que este livro recolhe são o resultado de um esforço de remar um pouco contra esta maré, de tentar assumir, enquanto profissional da diplomacia, uma intervenção regular de avaliação dos caminhos que se oferecem ao país em algumas áreas determinantes para a sua projecção e prestígio externos. Não se trata de contrapor uma linha alternativa às orientações seguidas no passado, quaisquer que elas sejam, até porque, as mais das vezes, essas mesmas orientações mais não foram senão o reflexo de meras rotinas de comportamento e reacção diplomática. Porque reiteradas ao longo do tempo, tais práticas surgem dignificadas como opções de política, constituindo-se como parte do chamado consenso em matéria de política externa, o qual, infelizmente, tem funcionado muitas vezes como factor inibidor da normal diversidade opinativa.

Perante os novos desafios da sociedade internacional, o nosso país tem rapidamente de entender que a simples repetição obsessiva de um paradigma diplomático, por muito coerente que ele se nos apresente, não substitui a importância de saber construir uma política externa pró-activa, que saiba adaptar-se às mudanças no cenário global e que possa, a cada momento, interpretar e reflectir os interesses que compete ao país defender nesse domínio. Não perceber a diferença entre as duas coisas, como frequentemente se vê, é condenar Portugal à irrelevância no quadro internacional ou, pior ainda, à dependência de estratégias alheias, em cuja definição só simbolicamente participamos. O que só contribui para aumentar ilusões e mitos sobre o real papel do nosso país no mundo.

Sendo que a forma é, em si mesma, uma dimensão do conteúdo, assumo que alguns dos textos incluídos neste volume podem ser vistos como saindo um pouco do tom “politicamente correcto” com que alguns dos temas são vulgarmente tratados entre nós, até porque não fogem a tentar avaliar, com frontalidade, certos aspectos tidos por mais polémicos. É nessa perspectiva que se constituem, com gosto, numa “segunda opinião" face à matriz de abordagem prevalecente. Deixo ao leitor a produção do juízo final sobre o eventual sucesso desta tentativa.

Este livro agrega reflexões produzidas ao longo dos últimos anos sobre temas que entendi importantes para o papel de Portugal como actor internacional. Textos com data e que, algumas vezes, reiteram algumas ideias e conceitos, como é da natureza destas coisas. Numa incursão na primeira pessoa, atrevi-me a juntar dois textos de polémica sobre a imagem pública dos diplomatas portugueses e, por fim, breves memórias sentidas de factos e pessoas marcantes no cenário global recente. Concedo que, de todo este conjunto de textos, ligados apenas pela busca de alguma coerência na forma de ver o mundo e o papel de Portugal nele, não resulta nunca um olhar indiferente ou neutral. Mas isso é uma inevitabilidade, porque a visão de cada um constrói-se sempre a partir do lugar onde se está ou em se que foi colocado.

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Termino com um agradecimento a quantos, em particular nos últimos anos, souberam dar-me testemunho permanente da sua lealdade e amizade. Neles ocupa lugar singular a minha Família, a quem dedico este trabalho.

Uma palavra especial para Jorge Sampaio, que teve a disponibildade amiga para prefaciar este volume. A minha geração fica a dever-lhe um raro legado de ética e integridade política.

(Nota introdutória ao livro "Uma Segunda Opinião - notas de política exterma e diplomacia", Dom Quixote, Lisboa, 2006)

Em torno da Constituição europeia

A questão de saber-se se a Europa, não sendo ainda um Estado, pode, ou não, ter uma Constituição é um belo debate académico. Mas o que aqui nos ocupa é a dimensão política do problema, o que levou muitos a optarem, com compreensível prudência, pela ambiguidade semântica do conceito de “tratado constitucional”.

A entidade União Europeia, que nasce alguns anos depois da criação das Comunidades Europeias, é o produto de sucessivos Tratados que foram regulando os avanços da integração e, nas entrelinhas, deixando presumidos caminhos para a sua futura evolução. Em pouco mais de 10 anos, a Europa foi servida pelos Tratados de Maastricht, de Amsterdão, de Nice e, agora, pela Constituição Europeia. Só por um milagre, esta obsessão revisionista não criaria, no imaginário público, um sentimento de grande instabilidade institucional, a ideia de que, aprovasse-se o que se aprovasse, vinha logo ali adiante um novo tratado a alterar o anterior.

Para os crentes neste modelo, estávamos perante uma inevitabilidade. Era a teoria da “bicicleta de Delors”, que tinha de continuar em andamento, porque, se parasse, cairia ao solo. A palavra de ordem era ter “ambição” europeia e, dia após dia, conseguir pôr mais uma pedra na construção integradora, alargar as políticas comuns, forçar a aproximação e a tendencial harmonização das restantes áreas cuja coerência se revelasse essencial para a sobrevivência, não apenas do projecto, mas da sua dinâmica. As opiniões públicas mais relutantes acabariam por se render ao imperativo da eficácia, temendo ficar para trás na História. Daí a repetição dos referendos negativos – a bondade estaria, sempre e naturalmente, do lado do sim.

Aqueles que iam afirmando que os novos passos integradores – “mais Europa” – só poderiam ser dados quando os europeus se convencessem da utilidade da Europa que já tinham eram, sistematicamente, apodados de reaccionários e atávicos soberanistas. E alguns assustaram-se e deixaram-se ir no sentido dos ventos que a História parecia soprar.

Neste cenário de fuga em frente, começaram, entretanto, a projectar-se duas nuvens.

A primeira foi a crise endémica da economia europeia num quadro acelerado de globalização, com quebras de produtividade, falências e despedimentos, agravados com os processos de deslocalização produtiva. Tudo isto com impactos na sustentabilidade de um modelo social tributário de outros tempos. Aí, aparece como “benchmark” a economia americana, simultaneamente odiada e invejada, que cumpria a função de lebre do desenvolvimento que queríamos atingir, obviamente evitando pagar o preço social da proeza. A chamada “Estratégia de Lisboa” foi a receita de ocasião, um hábil caldeirão de medidas liberais e sociais, construído para agradar a gregos e a ingleses, no caminho complexo da recuperação da competitividade perdida pela Europa no mercado global.

Depois veio o alargamento, aceite como uma inevitabilidade estratégica. Na sua adopção, na forma que teve, conjugaram-se várias agendas, algumas sérias, outras de proximidade, outras de oportunismos de mercado e, outras ainda, de natureza claramente táctica, mesmo anti-integração. De um processo gradativo, que amadurecesse cada passo e garantisse a digestão de cada nova adesão, rapidamente se passou, pela cumulação de lóbis, a um salto gigantesco e simultâneo, sem que os promotores maiores da ideia acedessem a pagar, coerentemente, o preço pelo feito. A Europa deve ser a única entidade onde ainda se acredita que a cumulação de lógicas egoístas e contraditórias acabará por constituir, mais cedo ou mais tarde, uma vontade política comum.

Mas a Europa do novo alargamento não podia ficar como estava. A eficácia era um argumento onde havia alguma verdade e muita táctica. Nice havia sido a tentativa de alguns para evitar que quem se habituou a dirigir a Europa comunitária, e a pagá-la (o que se diz menos), perdesse excessivo poder por virtude da entrada de novos Estados. 

A nova Constituição começou por ser a aliança bizarra dos que não ficaram saciados com a fatia de poder recebida em Nice com quantos pensaram poder aproveitar o ensejo de mais uma revisão dos tratados, para dar um outro salto qualitativo em matéria integradora.

Esta Constituição nasce em dois tempos algo polémicos.

A primeira foi a Convenção Europeia, uns “estados gerais” de composição discutível, que transformaram em consenso a média aritmética do “politicamente correcto” bruxelense, somado à sinonimização de demografia com democracia. Alguns inocentes úteis, com a voz perdida num areópago onde havia, desde o início, uns mais iguais que outros, calaram as suas divergências ou fingiram que as não tinham. Outros, nem sequer isso: fugiram por entre as pingas da negociação e colaram-se, sucessivamente, às diversas propostas sobre a mesa, para se darem ares de utentes automáticos dos saldos do “mainstream”.

A segunda foi uma Conferência Intergovernamental apressada, descuidada e, a meu ver, mal negociada por alguns, por forma a não haver tempo excessivo para reflectir. Em tese, nada obrigava a que o novo texto tivesse de ser concluído na presidência italiana. Na prática, todos se comportaram como se assim tivesse que ser. Para além do procurado dramatismo das negociações até altas horas, a Europa também se faz de mitos que acabam por converter-se em verdades como punhos. E em que todos fingem acreditar.

O resultado aí esta: a Constituição Europeia. Era necessária ? Seguramente não era, em absoluto, indispensável e, diga-se o que se disser, a Europa podia viver, como está a viver, com o Tratado de Nice, mesmo num cenário de alargamento. Convém lembrar – porque alguns procuram fazer esquecer – que, à saída de Nice, todos disseram que esse tratado criava as condições mínimas necessárias para que a entrada de novos países se pudesse fazer sem sobressaltos. Mas se assim não era, por que razão recomendaram aos respectivos parlamentos e opiniões públicas a aprovação de tal tratado ?

Voltando à questão inicial. Uma Constituição Europeia não era indispensável para a Europa funcionar. Mas, independentemente do modo altamente discutível como esta foi gerada, ela não seria, necessariamente, uma má ideia. Como se tornou óbvio durante a Convenção Europeia, esta Constituição é um compromisso baseado em alguns equívocos, provavelmente inevitáveis, no velho conceito da ambiguidade diplomática, que disfarça o presente e adia as dores de cabeça para o futuro.

Os federalistas europeus, cultores de um projecto generoso que assenta na convicção de que a diluição das soberanias europeias é o caminho certo para a criação de um modelo que garanta a paz e a desaparição das tensões intra-nacionais, gerando uma entidade europeia sólida, julgaram ter visto neste exercício o tempo para mais um salto em frente.

O texto consagra, de facto, em vários pontos, o sedimentar das políticas que os anteriores tratados desenvolveram, reforça outras de forma muito interessante e sinaliza áreas periféricas cujo desenvolvimento, em termos comunitários, pode vir a depender da vontade colectiva que em cada tempo se gerar. No tocante às instituições, parece desenhar um papel preponderante das instâncias comuns, o que, sem dúvida, reforça a percepção da deriva federal, também presente na extensão das votações por maioria e no aumento automático de poderes do Parlamento Europeu – uma instituição que os Governos odeiam mas a que prestam regular vassalagem. Se a isto acrescentarmos a importância da inclusão da Carta dos Direitos Fundamentais, um passo decisivo para a consagração da cidadania europeia, teremos construído um interessante passo adiante na construção da Europa federal. Só por isto, gostava de deixar claro, a Constituição – ou o Tratado – valeria a pena.

Mas serão as coisas, de facto, assim ? Por que razão países e governos tão avessos à via federal europeia se mostraram abertos a subscrever a Constituição ? Por inevitabilidade ? Para não ficarem mal na foto ? Por se terem convencido que um referendo alheio acabaria por libertá-los do fardo?

Pode haver algo de verdade em tudo isso, mas há igualmente a vontade de alguns em aproveitar o pretexto da Constituição para ganharem, uma vez mais, poder. Os mecanismos de gestão da União previstos na Constituição colocam na mão de um núcleo muito restrito de países, por via da determinante demográfica, o poder de facto dentro da União. Ao fazê-lo, cumpre-se uma evolução natural para qualquer entidade federal – no sentido da legitimidade democrática. Só que, nessa mesma lógica federal, a prevalência dessa mesma legitimidade teria sempre de cruzar-se com uma outra, essa derivada da legitimidade nacional, através de uma câmara de representação equitativa, de um senado de Estados. Ele não está presente na Constituição e é altamente duvidoso que os Estados que agora asseguraram o seu desmesurado poder, sem ter de se sujeitar a uma instância onde estariam equiparados a todos os outros de menor dimensão, venham a aceitar, no futuro, um qualquer recuo institucional em detrimento da sua força actual.

Ao não existir este factor de equilíbrio, o futuro da União, no plano institucional, fica nas mãos de um condomínio constituído pelos Estados mais populosos, os quais, com duas excepções (Espanha e Polónia, o que justifica muitas das discussões que envolveram, precisamente, a questão do poder relativo destes dois países) são também dos mais ricos e desenvolvidos.

A objectivação, no dia-a-dia, do poder conjugado desses países depende, contudo, da nem sempre fácil harmonização das respectivas agendas. O agente dessa conjugação eventual de vontades é a mais deletéria figura de toda esta nova construção institucional – o presidente do Conselho Europeu. O aparecimento desta figura constitui a prova mais flagrante de que estamos perante um modelo que mais não é senão um modelo tendencialmente intergovernamental, com o centro do poder bem identificado. De facto, o complexo institucional criado na Constituição funciona, na prática, em objectivo detrimento da instituição cujo reforço significaria a evolução para um modelo federal – a Comissão Europeia. A perversidade do novo sistema institucional instituído vai ao ponto de criar uma conflitualidade quase inevitável entre o presidente do Conselho Europeu e o presidente da Comissão, nomeadamente retirando a este muita da representatividade externa que tinha vindo a obter e que funcionava em favor de um reforço do seu papel. Por outro lado, coloca como vice-presidente da Comissão (mas não dando ao respectivo presidente o direito a nomeá-lo) o MNE da União, cuja acção no domínio externo é flagrantemente concorrencial com a do presidente do Conselho Europeu.

A minha leitura, que reconheço algo conspirativa, é de que este sistema complexo e contraditório foi criado para falhar, para provocar uma tensão interinstitucional que os Estados acabariam por resolver com a atribuição futura de mais poderes ao presidente do Conselho Europeu. O que significaria, leia-se, a perda progressiva da autonomia da Comissão, que o mesmo é dizer, do vector federalista central do sistema. E, assim, a vitória da intergovernamentalidade.

Sendo assim, é esta uma Constituição desejável para a Europa ?

Esta Constituição, não obstante conter características que a poderão definir como tributária de uma indesejável lógica no sentido intergovernamental, a que há que estar muito atento, consagraria avanços em matéria de políticas, bem como de codificação de normas, que apontam para que mereça o benefício da dúvida. Traz melhor Europa na definição das políticas, simplifica alguns procedimentos e sedimenta modelos criativos em áreas fundamentais para atacar, ou vir a atacar, os “medos” que hoje atravessam e regem os povos europeus – a insegurança pública, a insegurança internacional, as disfunções entre os modelos sociais nacionais. E codifica as políticas de acompanhamento do euro, um fantástico sucesso de que já ninguém fala.

Mas, mais do que tudo, esta Constituição Europeia, não obstante todas as sua limitações, permitiria à Europa funcionar em velocidade de cruzeiro, garantiria um quadro orgânico estável para o desenvolvimento do actual tecido de políticas, em moldes compatíveis com a absorção dos alargamentos. Bem explicada e não imposta, esta Constituição não seria nunca um retrocesso para o projecto europeu – e essa é a principal medida pela qual devemos medir as suas vantagens. Para Portugal e para a Europa.  

 

 

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Uma Década de Política Externa (1995-2005)

Em Outubro de 1995, o Partido Socialista regressou ao poder, depois de mais de 13 anos na oposição. Do programa de política externa do XIII Governo constavam, sem tal ser afirmado expressamente, algumas ideias pretendidamente novas sobre áreas onde a acção da anterior governação poderia ser considerada mais débil. Para além de reflectir preocupações de conjuntura e linguagem da agenda “progressista” internacional (sistema multilateral e Direitos Humanos, questão Norte-Sul), o programa não assumia, contudo, nenhuma ruptura drástica de orientação. No essencial, o modelo anunciado de prioridades assentava na tradicional tríade regional, que sempre fora percorrida pelos anteriores governos do PS e do PSD: Europa, África e relação transatlântica.

Quatro anos mais tarde, em 1999, o programa do governo socialista reconduzido (XIV Governo) reflectia algumas das novas realidades com que o país entretanto se confrontara, em especial na agenda europeia. Mas as três prioridades anteriores mantinham-se centrais. Porém, e em perspectiva, pode dizer-se que, com a questão de Timor-Leste (ver caixa), a Europa viria a revelar-se o tema dominante nos quase seis anos da gestão socialista na área externa e sê-lo-ia, também, no subsequente governo PSD/CDS-PP.

A Europa

No terreno da União Europeia (UE), Portugal confrontou-se sucessivamente, a partir de 1995, com a negociação do Tratado de Amesterdão (1996-97) e do pacote financeiro da “Agenda 2000” (1997-99), a obtenção do acesso à 3ª fase da União Económica e Monetária (1999), a presidência portuguesa da UE (2000) e a negociação do Tratado de Nice (2000). Pelo meio ficou o arranque e a presidência do Acordo de Schengen (1997), o novo processo de alargamento comunitário e um esforço de activa participação na nova política mediterrânica da UE (neste caso, ligado a uma maior visibilidade portuguesa em outras dinâmicas na região[1]).

Para Portugal, a Europa não se esgotou, contudo, na agenda da UE. O país viria a tomar a estratégica decisão de estar presente com forças militares no cenário de pacificação da Bósnia-Herzegovina, abrindo um capítulo novo na afirmação externa do país no cenário continental. A realização da Cimeira da OSCE em Lisboa (1996) e o trabalho que culminou na presidência portuguesa da organização (2002) acabaram por dar a Portugal uma inédita visibilidade em áreas geográficas tradicionalmente não frequentadas pela nossa política externa.

Antes disso, entre 1986 e 1995, a acção externa europeia, para além da defesa dos interesses comerciais no âmbito do “Uruguay Round” do GATT, havia-se concentrado nas adaptações legislativas decorrentes da integração e, com destaque, na negociação de dois importantes quadros comunitários de apoio financeiro. Nesse tempo, a discussão do Tratado de Maastricht foi um exercício onde o nosso país teve uma presença algo discreta. Já a presidência de 1992, bem conduzida “by the book”, revelou-se uma prestação segura e prestigiante para a imagem do país.

A Europa pós-1995, além de iniciar a catadupa de revisão dos Tratados que culminaria na crise da Constituição Europeia, veio a ter como decisivo pano de fundo os processos de alargamento (e a discussão sobre a sua dimensão e ritmo) e a crescente indisponibilidade demonstrada pelos contribuintes líquidos da UE para manterem as anteriores políticas de financiamento. A Europa tinha mudado, as necessidades de Portugal um tanto menos e Lisboa viu-se obrigada a uma luta muito difícil para conseguir sugerir-se ainda como prioridade num contexto europeu muito mais exigente.

A diplomacia externa portuguesa procurou, assim, continuar a garantir as ajudas comunitárias (argumentando com a “especificidade” do caso nacional), operando simultaneamente um processo de recentragem na manifestação da vontade europeísta – com alguma tibieza inicial no plano institucional, ousadia na resposta política positiva ao alargamento e afirmação de uma vocação inclusiva nos processos de aprofundamento sectorial de políticas (Schengen, UEM).

Na negociação institucional europeia seguinte, sob gestão PSD/CDS-PP, Portugal viria a ter uma prestação interessante durante a Convenção sobre o Futuro da Europa, a que se seguiu uma discreta e muito táctica postura no percurso subsequente, que levou à fixação do texto da Constuição Europeia.

A Presidência da União Europeia

Portugal optou por transportar para a sua presidência da UE (2000) uma muito ambiciosa agenda de relações externas. Ela decorria do interesse em ligar o nome do país à cada vez mais diversa actividade internacional da UE[2], cuidando em promover alguma colagem a linhas de acção bilateral que o país lançara nos últimos anos, com vista a ampliar a sua dinâmica diplomática. A realização da Cimeira UE-África, conseguida após laborioso trabalho diplomático junto dos Estados africanos, terá ficado então como um dos mais importantes marcos desta vontade portuguesa.

Afectada inicialmente pelo inesperado “caso austríaco”[3], a presidência europeia de 2000 viria a ter como ponto alto o estabelecimento da chamada “Estratégia de Lisboa” – um conjunto calendarizado de objectivos tendente a reforçar a competitividade da economia europeia, através de um imaginativo modelo de coordenação de diversas políticas nacionais, o qual ainda hoje continua a inspirar as agendas comunitárias. Não parece exagerado contar-se a Presidência de 2000 como um dos êxitos mais significativos da política externa portuguesa na década passada.

Multilateralismo

Ainda em 1995, o XIII Governo decidiu confirmar a anterior candidatura portuguesa ao Conselho de Segurança da ONU (biénio 2007-08)[4]. O sucesso deste empreendimento viria a cumular-se ao exercício da Presidência da Assembleia-Geral, assumido no ano anterior[5]. A presença portuguesa no CSNU coincidiu com um período muito importante na discussão da questão timorense.

A partir daqui, Portugal iniciou nas Nações Unidas um período de visibilidade, que foi de par com uma sua intervenção muito activa noutros fóruns multilaterais. Em vários desses contextos, o país passou a ser visto como um firme defensor do papel central do sistema multilateral no âmbito regulatório internacional e diversos aspectos dessa sua múltipla intervenção garantiram-lhe uma imagem de coerência e de desejável “previsibilidade” de reacção.

A Espanha

O quadro integrador europeu demonstrou ser um terreno interessante para projectar o relacionamento entre Lisboa e Madrid, num novo tempo de abertura de fronteiras físicas e económicas. A partir de 1995, alguns contenciosos tradicionais puderam dar um salto em frente (regulação dos caudais dos rios comuns), outros tiveram, nesse contexto, um marco regulatório para incidentes de percurso (regimes de pescas fronteiriças) e um espaço para a discussão serena de novas realidades conflituais bilaterais surgiu no horizonte (polémicas sobre concentrações empresariais).

A relação Portugal-Espanha, que desde a comum entrada para a UE como que perdeu a tensão que parecia afectar tradicionalmente o diálogo ibérico, passou neste período por uma prova interessante, com a discussão, e posterior estabelecimento de novos equilíbrios, da questão dos comandos regionais das forças na NATO. Haverá que reconhecer-se que o saldo deste delicado exercício negocial terá constituído um evidente sucesso para a diplomacia portuguesa.

A relação ibérica navega hoje em águas de plena normalidade, praticamente imune às flutuações políticas em ambos os países.

O Brasil

Uma relativa surpresa no contexto bilateral constitui-se em torno da relação luso-brasileira. Desde há décadas que, naquela relação, a dimensão económica perdera quase toda a relevância, com a retórica emotiva a assumir-se como o “produto” privilegiado de tráfico bilateral... O facto do surto de privatizações e a estabilidade política no Brasil ter coincidido com uma fase de expansão internacional de grupos económicos portugueses (que os mercados africanos habituais então não facilitavam), justificou o empenhamento político de Lisboa na promoção de um inédito movimento de investimento empresarial luso no Brasil.

Foi um gesto eminentemente político, a que estavam subjacentes juízos de racionalidade económica, que a realidade viria a confirmar. Com muito mais avanços que recuos, este movimento consolidou-se e o Brasil permanece ainda hoje como um dos principais destinos dos capitais portugueses, com um impacto mais limitado nas trocas comerciais bilaterais.

Menos conseguido terá sido o esforço paralelo com vista a fazer de Portugal (e de Espanha) factores impulsionadores para um reforço da integração sul-americana, em torno de um Mercosul que continua a dar mostras de grande debilidade e cuja relação com a UE tem vindo a atravessar inesperadas dificuldades.

A marcar também esta nova fase da relação luso-brasileira, neste caso invertendo o modelo migratório tradicional, estão os mais recentes fluxos de cidadãos brasileiros para Portugal, criando uma diferente realidade, com implicações de natureza política[6].

A África

Antes de 1995, a governação social-democrata havia dado alguma ênfase a determinados dossiês da relação de Portugal com as suas antigas colónias, onde avultou a tentativa de mediação nos processos de paz nas ex-colónias. Há que reconhecer que a conjuntura não foi propícia a grandes avanços nesse domínio nos anos posteriores de governação socialista. Os esforços tendentes ao arranque da CPLP (Comunidade dos Países de Língua Portuguesa), a interessante presença portuguesa numa das crise cíclicas da Guiné-Bissau e outras iniciativas esporádicas não foram suficientes para alterar significativamente este panorama. A experiência prova que a “navegação à vista”, olhando os ciclos políticos dos interlocutores africanos, continua a ser a regra predominante no relacionamento com o nosso legado pós-colonial.

Num plano africano mais alargado, a realização da Cimeira UE-África, durante a presidência europeia de 2000 e uma inédita evidência portuguesa na política mediterrânica trouxeram, contudo, outra África para a nossa política externa. Raramente a vertente africana fora do espaço dos PALOP foi tão bem trabalhada (também no contexto ACP, através de Bruxelas[7]) como no tempo que antecedeu e sucedeu à Presidência da UE em 2002.

O Atlântico

Historicamente, a política externa portuguesa, em democracia, procura manter uma relação muito positiva com Washington. PS e PSD habituaram-se a comungar uma leitura segundo a qual uma atenção particular face aos EUA, ligada também a uma relação privilegiada com quem na Europa melhor se articula com os americanos, aparece como condição indispensável para preservar alguns equilíbrios estratégicos no plano europeu, em especial no contexto da Aliança Atlântica. O modo como a questão da presença americana nas Lages foi sempre dialogada, no quadro da negociação das respectivas contrapartidas, não deixou sempre de reflectir o interesse permanente em não alienar a boa-vontade de Washington.

Na década em observação, dois tempos distintos podem ser observados.

Com algum êxito, os executivos socialistas utilizaram esta relação para promover os interesses portugueses na delicada questão da distribuição dos comandos na NATO, em particular para contrabalançar outras ambições no âmbito peninsular.

Mas seria na decisiva questão de Timor-Leste (ver caixa) que esta articulação com os EUA melhor foi activada, com reflexos claros na evolução do problema.

Face à vontade americana de ir além do Afeganistão e do reforço de uma acção anti-terrorista global (acções que sempre haviam podido contar com a cooperação e boa-vontade do poder socialista cessante), na sua reacção pós-11 de Setembro, o entretanto empossado XV Governo constitucional português (aliança entre PSD e CSD-PP) enveredou por uma leitura radical do alinhamento do país com Washington. Sem deixar de afirmar o seu respeito formal pela preeminência do quadro multilateral, Portugal colocou-se abertamente ao lado de Washington quando, em 2003, os EUA decidiram a acção unilateral no Iraque e ganhou uma inédita visibilidade nesta sua singular posição com o acolhimento da polémica Cimeira das Lages. Ao assumir esta atitude, de cariz que pareceu marcado por uma opção de natureza ideológica, mas que se sugeriu apoiado numa pretensa leitura estratégica dos equilíbrios ibéricos, Portugal afastou-se radicalmente da política de alianças que vinha constituíndo na UE desde a sua adesão. No plano interno, introduziu também uma decisiva clivagem no tradicional consenso em matérias centrais de política externa, com consequências muito visíveis na atitude das oposições e do próprio Presidente da República, neste caso como iria ficar evidente quando se colocou a questão de eventual envio de tropas para o cenário de guerra.

Este posicionamento episódico, mas determinante, do país face à nova expressão do poder americano no quadro global acabaria por constitui-se como um dos mais marcantes momentos da política externa portuguesa na década em apreço.

Esta foi também a marca mais evidente deixada na memória da acção externa dos dois governos PSD/CDS-PP (XV e XVI Governos).

Síntese

Em perspectiva, pode dizer-se que se salientam, na década de 1995-2005, na política externa portuguesa:

- a crescente preeminência e a proeminência da União Europeia, como eixo referencial, condicionante e determinante da diplomacia portuguesa;

- a capacidade político-diplomática para levar a bom porto o longo esforço internacional para garantir o direito à autodeterminação do povo de Timor-Leste;

- a crescente utilização das Forças Armadas em contextos de prevenção ou pós-conflicto, num esforço de afirmação de presença que muito tem prestigiado o país;

- o alinhamento conjuntural com uma agenda americana radical, por virtude da crise iraquiana pós-11 de Setembro, afectando pontualmente a credibilidade do país no contexto multilateral e a estabilidade da sua política de articulação com os parceiros europeus.

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[1] Fórum do Mediterrâneo, dinamização do processo ”Cinco mais Cinco”, para além da instituição de uma cimeira bilateral anual com Marrocos.

[2] Javier Solana assume o lugar de Alto-Representante para a Política Externa e de Segurança Comum no início da presidência portuguesa da UE.

[3] A chegada ao governo da Áustria de uma coligação que incluía um partido de extrema-direita suscitou uma reacção por parte dos seus parceiros comunitários, traduzida num congelamento temporário de algumas dimensões do relacionamento bilateral. Portugal cuidou, contudo, em que todos os direitos da Áustria como membro da UE não fossem afectados.

[4] A campanha de promoção da candidatura portuguesa fora praticamente suspensa no primeiro semestre de 1995, obrigando a um grande esforço diplomático ao longo de todo o ano de 1996, que viria a ter pleno sucesso.

[5] Através do Professor Diogo Freitas do Amaral, Portugal presidiu à Assembleia Geral da ONU em 2004/05.

[6] Em 2003, um entendimento luso-brasileiro permitiu abrir caminho à legalização de cerca de 30 mil cidadãos brasileiros ilegalmente residentes em Portugal.

[7] A Convenção de Cotunu, entre os países ACP (África, Caraíbas e Pacífico) e a União Europeia foi assinada em 2000, sob presidência portuguesa da UE.