3 de março de 2022

O que é que correu mal?

Passaram já 30 anos. A nacionalidade dele era inglesa. A sua ascendência, pelo nome, era de muito longe dali, de um país báltico. Estávamos em Londres, na “Chatham House”, o instituto britânico de relações internacionais, num intervalo para café, durante um seminário onde se discutia algo que tinha a ver com o fim da União Soviética, que tinha ocorrido poucos meses antes. Era o primeiro semestre de 1992. 

“Eles não vão esquecer. E vão voltar, mais violentos do que antes. Nós conhecemo-los bem”. O meu interlocutor não tinha ilusões quanto aos russos. “Moscovo”, para ele, era o poder que tinha esmagado a sua nacionalidade originária. Uma coisa tinha ele por certo: a nova Rússia nunca seria democrática, por muito que tentasse fazer passar-se por isso. E olharia sempre para a sua periferia com um misto de arrogância, de desconfiança e desejo de fazer voltar as coisas atrás. 

Quatro anos depois, em Varsóvia, fui visitar o chefe da diplomacia polaca, Bronislaw Geremek. Um curto encontro de cortesia transformou-se, de um momento para o outro, numa longa lição de História, quando estimulei a sua opinião sobre a evolução da nova Rússia. 

A Polónia, por essa altura, ainda não fazia parte da NATO e da União Europeia. A fé de Geremek na capacidade de regeneração democrática do regime russo era basicamente idêntica à do meu anterior interlocutor de Londres. “Historicamente, a liberdade não mobiliza os russos. A alma da Rússia é a autoridade”. 

Por estes dias, lembrei-me de uma outra frase que o MNE polaco então me disse: “O futuro da Ucrânia é a grande preocupação da politica externa da Polónia”. Na altura, achei aquilo algo excessivo. Olhando o mapa e o correr dos tempos, percebi. O papel axial que Varsóvia tem vindo a desempenhar na tentativa de ancoragem da Ucrânia ao mundo ocidental está na linha dessa preocupação.

Ao longo da vida, tive a sorte de conseguir falar, sem a capa das conversas oficiais, com gente de quase todos os países que foram gerados pela implosão da União Soviética, bem como de quantos dela havia sido parceiros no mundo do “socialismo real”.

A atitude face à Rússia de todas essas pessoas não foi a mesma, mas tinha quase sempre um ponto comum: a ideia de que lhes era essencial reforçar as respetivas nacionalidades, como forma de evitar que uma pulsão centrípeta de Moscovo pudesse fazer voltar atrás o relógio da História. Naqueles que partilhavam a nossa geografia continental, vi uma vontade, praticamente unânime, de integrar as instituições europeias e euro-atlânticas, como escudo para o futuro.

Muitas vezes, confesso, impressionou-me a imediata acrimónia que alguns exalavam quando o nome da Rússia vinha à baila, dando comigo a reagir intimamente ao que interpretava com um exagero nacionalista. Com o tempo, contudo, fui dando por adquirido que é praticamente impossível colocarmo-nos no lugar de quantos passaram por experiências históricas de grande dimensão traumática.

Nas poucas ocasiões em que estive na Rússia, em conversas fora dos circuitos oficiais que consegui ter, ou com russos que fui cruzando pelo mundo, mantive sempre uma imensa curiosidade em tentar perceber como viviam os seus novos tempos. Anotei o quase embaraço como, às vezes com grande humildade e até algum esforçado humor, me relatavam as desventuras da sociedade russa contemporânea, quase sempre sem apostarem uma grande esperança num melhor futuro. Raramente lhes consegui arrancar elogios a Gorbachev, sentia-os hesitantes a valorizarem Yeltsin, notei-os sempre divididos quanto a Putin. Mas todos reconheciam que era neste último líder que muitos dos seus compatriotas depositavam alguma esperança. E que daí vinha muito da força de Putin.

O fim da distensão

Passaram já 20 anos. Quando, em 2002, fui para Viena dirigir a então presidência portuguesa da Organização para a Segurança e Cooperação na Europa (OSCE) sabia que a Rússia constituía, com os Estados Unidos, o “duopólio” que determinava o andamento da organização. 

Vinha de Nova Iorque, de uma cidade marcada pelo recente “11 de setembro”, tragédia que, por algum tempo, tinha feito abater bandeiras no seio da ONU, onde eu era embaixador. Portugal fazia ali parte da “troika” de observadores do processo de paz em Angola, precisamente com os EUA e a Rússia. O último almoço a três que tinha organizado em minha casa correra num ambiente simpático. O convidado russo chamava-se Sergei Lavrov.

O ambiente que fui encontrar em Viena tinha uma tensão bem maior, polarizada nos representantes dessas mesmas duas potências. 

Como tínhamos chegado até ali? O que é que tinha corrido mal?

Nos anos 70, entre o mundo ocidental e a União Soviética, dois poderes que, por décadas, tinham mantido entre si uma forte rivalidade militar no quadro da Guerra Fria, de paralelo com um esforço de proselitismo dos seus projetos à escala global, havia começado a desenhar-se o terreno de algum diálogo. 

Em 1975, como saldo desse esforço diplomático de aproximação, foi assinado o Ato Final de Helsínquia, um texto de compromisso, com medidas geradoras de confiança entre as duas partes, recheado das ambiguidades semânticas com que os diplomatas conseguem ganhar tempo e, às vezes, alguma paz. 

Ironicamente, para nós, portugueses, 1975 seria precisamente o ano em que, na nossa política interna, se viveu um “Leste-Oeste” e, em algumas das nossas antigas colónias, a Guerra Fria continuou acesa.

O declínio da URSS, como potência, foi-se acelerando, desde então. Incapaz de sustentar a rivalidade económica e tecnológica com os EUA, o poder soviético entrou em crise e, em 1991, o país implodiu, dando origem a 15 Estados diferentes.

A ordem liberal parecia ter uma passadeira à sua frente, mas o “fim da História”, prognosticado por quem não percebe que dela nunca nos libertamos, era um falso bom alarme. 

Moscovo tinha passado, entretanto, a capital do país sucessor da URSS, a Rússia. Era um Estado herdeiro daquele outro que fora visivelmente derrotado pelos EUA, numa Guerra Fria onde ambos os lados só tinham combatido através de terceiros, em zonas de confluência dos respetivos poderes. 

O inesperado “flirt” da nova Rússia com o mundo vencedor foi breve e, quase sempre, algo equívoco. Os EUA terão prometido à Rússia que a NATO, depois do Pacto de Varsóvia ter sido dissolvido, se não expandiria para Leste. Não foi isso que veio a acontecer. Porém, a verdade é que a Rússia à qual o ocidente fizera essa promessa também já não era exatamente a mesma. 

A Rússia era agora Vladimir Putin, um homem que terá concluído que tinha mais vantagens em ser temido do que em ser respeitado. O seu poder, quase unipessoal e democraticamente mais do que duvidoso, deu razões à sua vizinhança imediata a Oeste para se manter “de pé atrás”, quanto ao futuro. E esses países procuraram atenuar os seus receios com a obtenção da integração na NATO e na União Europeia. 

Voltemos a Viena, a esse ano de 2002. A OSCE, a que Portugal presidiu durante esse ano, tinha sido o porto de chegada do laborioso processo de distensão entre o Leste e o Oeste. Mas muita água tinha corrido entretanto sob as pontes do Danúbio. Longe se estava já dos dias em que o diálogo fluía, a confiança era ainda possível e tudo parecia encaminhado para um futuro de cooperação. Pelo contrário, as tensões eram cada vez mais fortes.

A Portugal, que era e é conhecido como um eficaz “honest broker”, competia procurar conciliar as leituras da realidade política internacional que ia “de Vancouver a Vladivostok”, como então se dizia. Sabíamos que havia por ali duas culturas de segurança em evidente contraste: um mundo que era chamado de “a Oeste de Viena” que a Rússia acusava de querer, cada vez mais, dar lições de democracia aos países “a Leste de Viena”. Moscovo era o óbvio “protetor“ de quantos eram vistos como infringindo o “template” democrático, dos Balcãs à Ásia Central, passando pelo Cáucaso. 

Nesse ano de 2002, no Porto, em dezembro, todos os então 55 países membros da organização subscreveram os mesmos textos, preparados por nós. Colocar Washington e Moscovo de comum acordo numa perspetiva sobre conflitos e outras situações de instabilidade foi obra! Nunca esse entendimento voltou a ser reeditado na história da OSCE. 

Voltei à OSCE, em duas ocasiões recentes, a última há menos de um ano: o ambiente da relação entre Washington e Moscovo, inquinado pela conjuntura pareceu-me já dificilmente insuperável. A atual situação só confirma isso.

E agora?

No momento em que escrevo, não faça a menor ideia de que forma a situação internacional, decorrente da invasão russa da Ucrânia, evoluirá.

Uma coisa tenho por certa: alguma aquietação da crise atual acabará por fazer-se, com um saldo final, justo ou injusto, em que uns pagarão mais custos do que outros. E também sabemos que daí decorrerão ressentimentos, que irão adubar o futuro, nem sempre num sentido positivo.

A História sempre nos mostrou que, por maiores que tenham sido as tragédias ocorridas entre os Estados, o tempo tende, em geral, a desaguar em tempos de alguma acalmia E que, cedo ou tarde, irão surgir “pontes” entre os adversários de hoje, por necessidade da acomodação mútua.

A alguns, pode parecer chocante, num tempo de mobilização emocional como a que se vive, estar a sublinhar a necessidade da restauração do diálogo diplomático entre o ocidente e a Rússia, com Putin ou com outro líder no Kremlin.

A geografia, contudo, tem determinantes que forçam sempre a realidade. A Rússia, seja ela o que vier a ser, nunca vai deixar de ser vizinha desta Europa. Um lado do continente a que as últimas décadas, somadas aos acontecimentos iniciados em fevereiro de 2022, tornou ainda mais coeso dentro de si, quer na sua aliança militar, quer na interligação económica que as instituições comunitárias potenciaram. 

Quando haverá condições para re-inaugurar uma nova “détente”, envolvendo Moscovo, é impossível de prever. Mas como sempre aconteceu na História, a hora da diplomacia acabará por chegar.

(Artigo publicado na revista Visão, em 2.3.22)

19 de junho de 2021

Guterres

Há cinco anos, quando António Guterres tomou posse do cargo de secretário-geral da ONU, senti um imenso orgulho pela circunstância de alguém com que tinha trabalhado de perto, cujas excecionais qualidades havia tido o ensejo de apreciar e admirar, ter ascendido à mais relevante posição no quadro multilateral mundial. 

Fui um entusiasta dessa candidatura, por três básicas razões. 

A primeira é que acho que, salvo alguns momentos menos felizes, o Portugal democrático, nos seus diversos ciclos políticos, tem sabido ser fiel aos grandes princípios e valores que fazem parte do acervo civilizacional coletivo dos mundos de que o país decidiu pertencer, que a diplomacia permitida pela Revolução de Abril ajudou a construir. A chegada de um cidadão português àquele lugar de topo no sistema de regulação internacional, por evidente mérito e não por combinas de lóbis e jogos de poder, representava uma prestigiante consagração para Portugal e para a sua diplomacia.

A segunda razão tinha a ver com o próprio António Guterres. A política é uma atividade dura e, muitas vezes, injusta para os seus atores. Fiz parte, com grande orgulho, dos dois governos chefiados por António Guterres. No termo desses dois ciclos, dei-me conta de que a retribuição, no imaginário nacional, face ao esforço feito por António Guterres para contribuir para uma transformação serena e não confrontacional do país, havia sido escassa. Guterres provou depois, no excecional trabalho feito na área dos refugiados, a consistência de um pensamento solidário e de um elevado sentido de responsabilidade moral. A sua escolha, transparente e indiscutível, para as Nações Unidas, foi um corolário de justiça.

Finalmente, conhecendo um pouco das Nações Unidas, por lá ter trabalhado e por acompanhar com alguma atenção a sua evolução, mas igualmente por ser um “militante” do multilateralismo, achei que uma figura como António Guterres representava, à perfeição, aquilo que a organização necessitava, em especial no tocante à sua adaptação a agendas de modernidade - menos retóricas e mais práticas - que lhe permitissem ganhar legitimidade e espaço de mobilização das opiniões públicas.

A estas três razões positivas, somava-se uma preocupação forte: o risco de que uma evolução negativa dentro do país-chave para os sucessos ou insucessos da ONU, os Estados Unidos, pudesse vir fazer correr à organização estaria melhor protegido com alguém que lhe soubesse preservar os princípios e servisse de escudo ético a qualquer instrumentalização ou desvirtuamento. Isso aconteceu, com Trump. Guterres foi o líder da “resistência”.

Agora, o sentido aclamatório que acolheu a reeleição de Guterres prova o acerto da anterior decisão. Os sinais que chegam de Washington a Nova Iorque são positivos, embora a experiência nos deva tornar prudentes quanto a um excessivo otimismo. Se Biden vier a ser o que parece ser, com Guterres na chefia da ONU, não obstante um tempo turbulento que se aguarda no cenário confrontacional global, o mundo fica muito mais seguro.

OSCE, Viena

 Intervention of Ambassador Francisco Seixas da Costa Former Chairperson of the OSCE Permanent Council, Portugal 13th Meeting of the OSCE IWG Structured Dialogue in Capitals Format Vienna, 

17 June 2021

Excellencies, Ladies and Gentlemen

It is for me a great honour – but also a great pleasure – to be invited to address this meeting of the Informal Working Group of the Structured Dialogue in Capitals Format, under Spanish Chairpersonship. I want to thank Ambassador Luis Cuesta, Permanent Representative of Spain, for his kind invitation to be here today.

I hope my viewpoint will complement the rich and interesting interventions of Dr. Ian Anthony and Mr. Andrei Vorobiev, a fellow colleague of profession.

In 2016, I had the privilege to address a joint meeting of the OSCE Forum for Security Co-Operation and the Permanent Council and to reflect on the 20 years of the Lisbon Framework for Arms Control. I saw then the genesis of what is now the “Structured Dialogue”. Now, I have the chance to see what was achieved so far and, hopefully, what are the paths lying ahead.

I have to say this is a matter of great interest to me as the OSCE is an important part of my life. This is an organisation whose relevance I never failed to stress, whose contribution to international peace and security I have always endeavoured to highlight.

Excellencies, Ladies and Gentlemen,

As a disclaimer, let me stress these are my own viewpoints. These are the perspectives of someone who no longer represents the Portuguese Government, but who deeply enjoyed his work in OSCE, that tries to keep track of the international agenda and, with modesty, believes he may have something to share with you.

Dialogue is the key of politico-diplomatic relations, as everybody knows. 25 years ago, when the OSCE Lisbon Summit took place, it seemed that dialogue was possible everywhere. CSCE had just become the OSCE and several documents and agreements were reached: the CFE Treaty, the Open Skies Treaty, the Vienna Document and its updates – and I am just referring to elements of the politico- military dimension, which is the main focus of our attention today. Important bridges between East and West were being built. The talk about “East and West of Vienna” was not used as it is now...

In the 90’s there were “winds of change” that everybody looked at windows of opportunity. I stress “everybody” because it was quite clear that all sides shared that perspective, even looking from different geographies. We got the impression that a new spirit of international co-operation was there forever. The Cold War was over and everything seemed possible. Looking back, we need to understand that we were too optimistic. Even naive...

Focusing on the OSCE and the matters at hand, I am glad we seized such opportunities, but I regret they did not hold as they should have.

Nonetheless, the doors are always open.

The first main takeaway from that period is that we should explore an chance when it is presented to us. The 90’s were certainly a golden opportunity, but we should not think in dichotomic angles: opportunity and no opportunity. It is more like a continuum.

But let’s start by being realistic. The reasons for the current statu quo are to be found not here, in the Hofburg, but outside. The OSCE is not an “object” that floats in the outer space... This organisation reflects the “state of play” in terms of the strategic relationships that are projected in today’s world.

I would like to remember the suspicion and disagreement of the 70’s. The CSCE process was possible and a decisive institutional step, with the OSCE, was taken.

Were the circumstances better at that time? Was it a window of opportunity? Or did we have a different kind of window?

I learned one important lesson in the decades I worked in international affairs, from the United Nation to the OSCE: if there is something we can do, even at a smaller scale, to improve security, stability and predictability we should grab it.

As I understand, much of the discussions in this forum have been revolving around transparency, risk reduction and incident prevention. Is this as ambitious as we had in the past? It does not seem so. But is it relevant? I would say it is.

A second takeaway would be notion of understanding, essential to achieve common results. It was easy for us to understand each other or it did make more efforts to do so?

The goal of the Spanish Chairpersonship of this forum, to increase common understandings, goes, in my view, precisely in the right direction. Five years ago, I remember I quoted here several passages from the Lisbon Summit Document. I will not read them again, but I would ask again the same question I did before: “Are we sure that we would be capable, all of us, to recognize ourselves under those common banners?”

I understand that some of us consider that the security balance is not exactly what it was. With different perspectives we may agree the things are not what they were. But our responsibility is to show our good faith and implement our previous commitments.

The only way to do that is to confirm what we signed up to. And that does not preclude the possibility of having a discussion about it. Apparently, some partners read things in a different way. They consider that the strategic balance changed, and the commitments need to be revisited. I think a discussion around those commitments may be made, but until that discussion is concluded we need to abide by what was subscribed. These are the rules of any kind of agreement in good faith.

It is evident that the achievements of the 90’s did not hold as we envisaged. It is also evident that the erosion of our common security architecture has continued since the last time I was here. I recall:

• The CFE Treaty continues without fulfilling its potential;

• The Vienna Document modernization remains to be achieved, despite the mismatch with the military structures’ evolution;

• The Open Skies Treaty is faced with withdrawals.

You know this by heart, but I could not fail to stress it.

Can we blame the Lisbon Framework for Arms Control? Sometimes I ask myself this question. And my answer is no. We can think about the Framework as some kind of “Constitution” for arms control (the OSCE itself has different “constitutional” texts): it spells out the fundamental principles, but it needs laws to be further implemented and detailed. Needless to say, such laws need continuous review and update. So, as the Framework retains its validity and relevance, the answer is no, in my view it should not be blamed.

Common will to address the current security situation is paramount. I would stress the political will. However, by no means I diminish the so-called “technical level”, of both diplomats and military.

During the Lisbon Summit I was a member of the Portuguese government, with responsibilities in the European affairs. And I remember the importance of the “technical” input in our discussions and how this was relevant for our achievements. In the politico-military sphere, such knowledge is not less relevant. I would say the contrary.

Dialogue is the DNA of diplomatic services. So, in principle, it should not be a particular feat to engage in such activities. But we need to think about the progress the international community did in bringing the military establishments to cooperate with each other in order to avoid the risks of war and preserve peace. The reduction of the relevance of the military factors in European affairs was the major common victory we have achieved in the previous decades and the OSCE was decisive for that. This was an outstanding achievement which contributed to the transparency and predictability, with positive effects in the security across the whole continent.

Despite the great accomplishments of the past we must accept the reality that a great divide prevails today in the OSCE. I repeat what I said earlier: the reasons for that need to be found elsewhere, and we all know what is at stake.

But the past experience proved that it is in everybody’s interest to preserve the “acquis” of OSCE. Some believe there is no room for improvements in our confidence and security building measures unless the rights conditions are place. If we “wait for Godot” we may lose the timing.

Others refer to the importance of taking concrete steps to have the desirable trust and confidence.

At the same time, disagreement on the root causes of conflicts remain.

We need to give dialogue a chance. The OSCE remains an irreplaceable platform for dialogue and for the creation of a common culture in security and co- operation. I remember I had that idea in 1996. I confirmed it in 2002, when I chaired the Permanent Council – and I must say I still feel proud when I remember that it took me many hours to reach the Porto agreements, including the political declaration, the last to reach consensus at ministerial level. I recall many people warned me that this was not possible. With political will and some sense of compromise I proved them wrong. We all prove them wrong.

I know things are now different from what they were 19 years ago. But we remain seated around the same table, even if not in practical terms today. That proves that we still consider OSCE has an important role to play.

Not to agree to talk openly about the basic issues which are at the core of this organization may condemn it to irrelevance, which, I think, is in nobody’s interest.

Our ultimate goal, we need to remember everyday, is not arms control. This is only a tool. Our essential goal is to maintain peace and stability. And we cannot fail on this.

Thank you very much for your attention.

17 de abril de 2021

Presidências europeias - uma realidade mutante

Quem, distraidamente, olhar o modelo das presidências do Conselho da União Europeia, constatando que a rotina da sua rotação semestral permanece intocável, pode ficar com a ideia de que o modo como cada Estado-membro é chamado a exercer essas funções permanece, basicamente, idêntico, desde o início das instituições europeias. Essa perceção é apenas ilusória. A realidade é bastante diferente. E há razões justificativas para isso.

Desde a sua fundação, o processo integrador europeu viveu sob a necessidade de compatibilizar a eficácia operativa das suas instituições com a sujeição do modelo a constantes testes de legitimidade.

Essa necessidade foi-se acentuando à medida que o leque de temáticas abrangidas pelo processo integrador se foi diversificando - aprofundando, no jargão europês - e, muito em particular, a partir do momento em que áreas tradicionalmente reservadas ao poder soberano dos Estados - moeda, política externa e de defesa, justiça e assuntos internos - passaram a ser abordadas à mesa de Bruxelas, pela porta aberta em Maastricht.

Também o alargamento geográfico da União, agora com Estados cujo padrão médio de interesses, nomeadamente no processo legislativo, se afastou daquele que antes prevalecia, ameaçando a tradicional preeminência dos contribuintes líquidos, obrigou a um “preemptive strike” em sede de modificação dos tratados - objetivado no Tratado de Nice e consagrado no Tratado de Lisboa.

O objetivo, não declarado, foi garantir que quem se tinha habituado, desde o seu início, a ter o poder de condução do processo integrador o não viesse a perder, ou a diluir excessivamente, por virtude do aumento do número de novos parceiros, a grande maioria dos quais, à época, estava afastada do anterior “mainstream” de interesses prevalecente. Com maior ou menor retórica a envolver os discursos justificativos, na União Europeia as coisas acabam por ser bastante simples. Mas muitos consideram que esta é apenas uma questão de eficácia.

Mas a paralela questão da legitimidade das decisões, que se liga muito à sua aceitabilidade, é também uma preocupação constante da vida europeia. Daí que, ao longo dos anos, o chamado “défice democrático” nas instituições europeias tenha vindo a ser constatado como uma evidência, percecionada como tal pelas opiniões públicas. Muito do trabalho em torno da revisão dos tratados não deixou de ter como objetivo procurar colmatar essa falha.

O crescente reforço do Parlamento Europeu vai nessa direção, mas a necessidade de o compatibilizar com a preservação dos poderes constitucionais dos parlamentos nacionais não deixa também de estar presente nesse debate - um debate que nunca terá fim, tanto mais que se faz num mercado opinativo marcado pela sensibilidade diferenciada existente sobre o assunto no seio dos diversos Estados.


O papel do Conselho

Na constelação de poderes que se refletem no processo legislativo em Bruxelas, os governos dos Estados-membros, sob uma lógica irrecusável, nunca deixaram de reivindicar para si o papel central, atenta a legitimidade decorrente do voto nacional que lhes garante o lugar à mesa decisória.

Ao longo dos anos, foram acordando no seu poder relativo: no início, as diferenças entre si não eram tão acentuadas, mais recentemente os tratados vieram a consagrar um fosso maior entre eles, com a chamada “ponderação” de voto - isto é, o seu multiplicador de força - a ficar ligado ao próprio peso demográfico, o qual, aliás, tinha já no Parlamento Europeu uma área de forte expressão. A ideia teórica da igualdade dos Estados, que decorria do Direito Internacional, era cada vez mais isso mesmo: teórica.

A perda do direito a uma indigitação desigual de membros para a Comissão Europeia - lembremos que, no passado, cada Estado “grande” podia indicar dois comissários - a que o Tratado de Nice pôs termo, com compensação no poder de voto nacional no Conselho e no número de deputados no areópago de Estrasburgo, atenuou, de certo modo, a possibilidade dos Estados utilizarem a Comissão como terreno de barganha de poder. Todos sabemos, no entanto, que, mesmo aí, os poderes “de facto” continuam a ter desigual influência, mas, pelo menos, ficou atenuada, no plano formal, essa diferenciação.


A rotação das presidências

Dentro da afirmação da legitimidade e representatividade dos Estados, fez sempre parte integrante o exercício semestral da presidência do Conselho de Ministros.

Dar a cada Estado-membro a possibilidade de, rotativamente, ser visto “à frente” das instituições comunitárias confere a estas um sentido mais democrático, tanto mais que nesse exercício os pequenos Estados surgem lado a lado com outros mais poderosos, numa aparente paridade. Esta coreografia tem, ainda hoje, reflexos no modo como, em alguns países, a Europa é percebida. Funciona, no fundo, como um instrumento de proselitismo europeísta, como um fator de mobilização para o projeto.

Mas começou a ser claro que, ao lado desses aspetos positivos, as instituições podiam vir a sofrer consequências negativas dessa cíclica rotação, que podia conduzir a máquina comunitária a ficar sob uma deficiente liderança por um período de meio ano. Podemos imaginar que o grande alargamento terá sido a pedra de toque para tentar dar maior continuidade à liderança do Conselho Europeu.

Com o Tratado de Lisboa, surge assim a criação da figura de um presidente do Conselho Europeu, estabelecendo uma bicefalia de poder com a chefia da Comissão Europeia, e, no plano institucional, tendo como outro parceiro o presidente do Parlamento Europeu.

Ao líder do Estado-membro que tem a presidência rotativa é dado, naturalmente, um papel de destaque, mas essa mesma tarefa está a anos-luz daquilo que era a sua posição no passado. Dir-se-á que muito se ganhou em eficácia, mas algo se perdeu na legitimidade da União, aos olhos dos cidadãos nacionais.


Os derrotados institucionais

Mas os maiores perdedores institucionais são, sem a menor dúvida, os ministros dos Negócios Estrangeiros.

Antes dos atuais Conselhos Europeus existirem, ou quando apenas funcionavam como reunião informal orientadora, o papel decisório central nas instituições comunitárias era cometido aos ministros dos Negócios Estrangeiros - a quem era atribuído o título de “presidente do Conselho”.

Era nas suas reuniões, em geral mensais, que desembocava, para ratificação final, tudo o que emanava dos Conselhos sectoriais de ministros, muito embora, desde muito cedo, áreas como a Agricultura ou a Economia e Finanças tivessem marcado uma forte autonomia.

Contudo, o caráter central dos Conselhos de ministros “Assuntos Gerais”, onde tinham assente os chefes das diplomacias, manteve-se por muito tempo no patamar supremo do processo de decisão. Além disso, os ministros dos Negócios Estrangeiros passaram a ter lugar cativo nos Conselhos Europeus, ao lado dos chefes do Estado ou de governo. Se pensarmos bem, essa posição correspondia, na dimensão interna dos Estados, ao imenso papel coordenador, com o direito à última palavra, que os ministérios dos Negócios Estrangeiros, por muito tempo, tiveram sobre as questões europeias. Curiosamente, a avaliar apenas pelo caso português, isso nem sempre se refletia no lugar do ministro dos Negócios Estrangeiros na hierarquia governamental interna.

Um dia, porém, esse mundo, quase impercetivelmente, desvaneceu-se. Aquilo a que a linguagem das Necessidades chama de “ministérios sectoriais” ganhou asas próprias, reforçou fortemente a sua presença direta em Bruxelas, através de gente sua colocada nas Representações Permanentes junto da União Europeia, em claro detrimento da coordenação feita nas capitais.

Essa evolução não se fez da mesma forma em todos os países, mas é detetável uma tendência geral nesse sentido. Na perspetiva de alguns observadores, as questões europeias deixaram, em muitos casos, de ser vistas como do foro da política externa, para passarem a ser temas de natureza interna, que os ministérios técnicos discutem com os seus pares europeus e com as instituições, tendo pouco sentido continuar a tentar comportá-los num quadro diplomático tradicional. Essa leitura, segundo outros, esquece a importância da coordenação de posições, por forma a garantir a coerência global da atitude do país no quadro europeu.

Mas se o papel coordenador dos ministérios dos Negócios Estrangeiros se foi diluindo, alguns terão pensado que, pelo menos, aquilo que é o “core” da atividade das máquinas diplomáticas pudesse ser preservado nas mãos dos gestores da política externa, os ministros dos Negócios Estrangeiros. Mas, também aí, o mundo mudou bastante.

O crescente papel dos chefes do Estado ou de governo na vida europeia levou para as suas reuniões, para os Conselhos Europeus, o essencial das grandes decisões. E o Tratado de Lisboa, quase sem se dar por isso, consagrou a saída dos ministros dos Negócios Estrangeiros do lugar, no sentido físico da expressão, que tinham nos Conselhos Europeus. Agora, quando em Bruxelas se reúnem as figuras de topo dos executivos nacionais, vão acompanhadas com os membros do governo que têm a seu cargo os Assuntos Europeus, que obviamente não têm lugar na sala e que ficam num “backstage” de mero suporte. Aqueles de quem esses “junior ministers” politicamente dependem, os ministros dos Negócios Estrangeiros, esses ou ficam nas capitais ou dedicam-se a outras tarefas.

Mas a Europa, para os chefes das diplomacia, acabou? Claro que não. Os ministros dos Negócios Estrangeiros continuam a reunir com regularidade, mas com uma pequena-grande diferença: enquanto cerca de uma dezena de formações ministeriais, mais técnicas, têm reuniões presididas pelos ministros do país que exerce a presidência semestral, as reuniões dos chefes das diplomacias passaram a ser tituladas pelo Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e Política de Segurança, dependente do Conselho e que é, simultaneamente, vice-presidente da Comissão Europeia. Os chefes das diplomacias nacionais são “coordenados” pelo chefe da diplomacia europeia, assuma-se ou não isto abertamente.

Mas não só: por todo o mundo, a ação dos embaixadores dos Estados-membros passou a ser coordenada pelo representante diplomático da União, pertencente ao Serviço Europeu de Ação Externa, acreditado como embaixador da União Europeia. É ele quem reúne os embaixadores nacionais, quem fala localmente em nome da União. A mudança foi muito significativa.


Presidências condicionadas

As presidências semestrais tiveram sempre condicionantes, que limitavam a liberdade dos Estados que as assumiam para desenharem um programa à sua exclusiva vontade.

Desde logo, porque estavam dependentes da conjuntura e não podiam estabelecer uma agenda que a não tivesse em conta. Depois, porque havia que respeitar o que estivesse no “pipeline” legislativo da União, sob proposta da Comissão. Finalmente, em especial tratando-se de Estados menos poderosos, porque era sempre necessário negociar a colocação na agenda semestral de iniciativas que pudessem ser vistas como abalando a rotina e os ritmos marcados pelos “powers that be” dentro da máquina.

Acresce que, para evitar grandes surpresas, mas igualmente para garantir alguma uniformidade e sentido de continuidade, foi criado o chamado “trio” de presidências, que desenha um programa comum. E, não por acaso, foi alterada a ordem de exercício das presidências semestrais de forma a garantir que, nesse trio, há sempre um estado “grande” da União.

Nada acontece por acaso nesta Europa...


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Uma presidência atípica

A presidência de 2021 é a primeira que Portugal exerce sob o modelo criado pelo último Tratado europeu: o Tratado de Lisboa, finalizado precisamente durante a nossa última presidência, em 2007.

Portugal tem perante si um tempo europeu de grande exigência, seja na gestão das questões decorrentes da pandemia, como a distribuição das vacinas, seja nos efeitos do Brexit nos diversos aspetos da vida europeia. Mas, igualmente, espera-se da presidência um trabalho de impulso para acelerar o calendário das ajudas financeiras decididas durante a presidência alemã. O facto da Comissão Europeia ter um papel central na execução prática de muitas destas dimensões, não dispensa o Estado-membro que exerce a presidência da necessidade de intervir nas arbitragens que vierem a ser entendidas por necessárias.

Dois pontos se destacam, entre outros, naquilo que a presidência portuguesa quer deixar como sua marca no semestre: a realização da cimeira europeia com a Índia e um Conselho Europeu dedicado a consagrar um conjunto de decisões, que anuncia como muito significativo, na área social. No primeiro caso, estamos perante o diálogo com uma potência emergente com uma posição determinante na área indo-pacífica. No segundo, numa União marcada por um crescente afastamento dos cidadãos, o reforço da dimensão social pode ser uma chave determinante para mudar algumas perceções negativas e dar um novo impulso à agenda europeia.

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Francisco Seixas da Costa é investigador do “Observare” - Observatório de Relações Exteriores da Universidade Autónoma de Lisboa (UAL), onde também é docente. Foi embaixador português no Brasil, em França e em organizações internacionais (ONU, OSCE e UNESCO) e secretário de Estado dos Assuntos Europeus (1995/2001). É atualmente gestor e consultor de empresas, colunista na imprensa e comentador de temas internacionais. É presidente do “Clube de Lisboa”.


(Texto publicado no Anuário Janus 2020/2021)





12 de novembro de 2020

A exportação e a pandemia

É uma evidência que a atual pandemia veio interromper um tempo excecional na afirmação dos setores exportadores da nossa economia. O esforço que muitas empresas estavam a fazer, em termos de diversificação geográfica dos mercados e na crescente qualificação dos seus produtos destinados ao exterior, sofreu um sério abalo. Podemos imaginar que a incerteza agora instalada angustie fortemente os muitos milhares de pessoas que se consagram a esses setores, ou deles dependem, alguns dos quais cumulavam a atividade exportadora com uma dependência do mercado nacional, também hoje em sérias dificuldades, devido à quebra do consumo.

Embora haja alguns traços comuns, o quadro de problemas que afeta as empresas, ao que se vai sabendo, é muito diferenciado. É em momentos como estes que o papel do associativismo empresarial se revela insubstituível, por forma a conseguir tipificar e agregar os vários casos, tornando mais fácil e melhor direcionada a sequente mobilização das políticas públicas.

A esperança criada nos efeitos do futuro Plano de Recuperação e Resiliência tem uma óbvia razão de ser. Mas é evidente que muitas empresas, infelizmente, ou não terão capacidade para virem a beneficiar, ainda que de forma indireta, desses fundos, por não serem adequados à sua matriz produtiva, ou, como seguramente irá acontecer com muitas PMEs, porque dificilmente resistirão no mercado até se sentirem os efeitos colaterais desses instrumentos.

Por isso, é na eficácia das ajudas já desenhadas que a esperança imediata deve ser colocada. Mas tendo sempre presente uma evidência: estamos a falar apenas de medidas paliativas, cuja eficácia, num quadro temporal alargado, tenderá sempre a diluir-se. Por isso, é da permanência dos efeitos da pandemia que tudo, em derradeira instância, vai depender.

Dito isto, que fique bem claro que entendo que dificilmente se poderia ter escolhido um caminho diferente. É altamente meritório o esforço que está a ser feito por todos – governo, parceiros sociais e empresas - para garantir o maior, e qualitativamente melhor, impacto possível do considerável montante de ajudas que se conseguiu mobilizar. Neste caso, reconheçamos, também graças à sensata decisão europeia de flexibilizar os limites financeiros, no quadro da regulação da moeda única.

Esta crise é muito atípica. A circunstância de, ao contrário de outras, ser relativamente simétrica, isto é, afetar o comportamento da generalidade dos mercados e não apenas alguns, deprimidos ou menos robustos por razões específicas, agrava fortemente este panorama.

Com efeito, o que se passa reduz, em muito, a possibilidade de recurso à estratégia tradicional das empresas de partirem na busca de mercados alternativos, ainda que conjunturais. Nas atuais condições, o tecido exportador vê-se obrigado a ficar à espera da reabertura de cada mercado, dependente de um calendário que tem a ver com o modo como o país importador foi afetado, em termos de pandemia e dos seus efeitos económicos internos.

Nesta navegação à vista, com grande grau de imprevisibilidade, a resiliência das empresas vai ela própria depender de fatores muito diversos e variáveis, setor a setor. 

Uma coisa me parece clara: se a ajuda oficial não for capaz de garantir-se como “almofada” para os custos fixos da mão-de-obra – e, como disse, há óbvios limites para o seu prolongamento indefinido no tempo -, se a política de crédito não tiver um comportamento generoso e realista, podemos vir a assistir a um grave surto de falências, que seria particularmente injusto depois do trabalho notável que o setor empresarial fez, em especial desde a “travessia do deserto”, em tempos de “troika”. Muitas unidades empresariais teriam de começar de novo, mas muito emprego ter-se-ia entretanto perdido, com as naturais consequências sociais.

Falei essencialmente de produtos, industriais ou agrícolas. Mas é evidente que os serviços surgem também afetados pelo atual estado de coisas, embora, neste caso, com variações mais sensíveis dentro do setor. Por exemplo, em certos domínios, é sabido que as restrições à circulação e ao transporte puderam ser minoradas por uma maior e mais fácil utilização dos meios digitais.

Nas atuais condições, temos de ser realistas: resta aguardar e estar atento aos sinais dos diversos mercados.

Há, contudo, em quase todos os setores, um importante trabalho de casa que não deve esperar. Isso prende-se com uma nova realidade que esta pandemia trouxe e que veio para ficar, quer quanto à estrutura de operação laboral, quer quanto aos modelos de promoção comercial, quer, finalmente, quanto às fórmulas de relação humana.

No primeiro caso, o aperfeiçoamento das condições de higiene e dos modelos de sustentabilidade, em que já se tinham dado passos muito importantes, vai ter de ser aprofundado. Do mesmo modo, o recurso sistemático a fórmulas de teletrabalho, para dimensões várias da atividade empresarial, vai ter de ficar fixado em permanência, com tudo o que isso implica, nomeadamente na complexidade dos seus impactos no enquadramento legal das relações laborais.

Por outro lado, e isto é muito importante para domínios relevantes do setor exportador, o modelo tradicional das feiras e eventos promocionais, não devendo naturalmente desaparecer, vai, com toda a certeza, passar a rodear-se de fórmulas de segurança e operação que, inevitavelmente, terão repercussão sobre os custos, pelo que será aqui importante refletir sobre a necessidade de encarar maiores apoios oficiais à participação nesse tipo de eventos. Mas haverá sempre que prever um crescente recurso a novas e imaginativas formas de promoção comercial – uma vez mais com o digital no centro dessa nova prática.

Finalmente, nenhum cenário parece apontar para que se regresse a um “business as usual” em termos de frequência de viagens e fácil estabelecimento de contactos presenciais. Não sendo estes dispensáveis, bem entendido, a nova realidade implica que tenha de haver um repensar dos modelos tradicionais de relação inter-pessoal. O recurso ao meios telemáticos, estando longe de poder substituir esses mesmos contactos, vai necessariamente intensificar-se, sendo, aliás, de prever rápidas melhorias tecnológicas, que deem a esses mesmos sistemas maior dinâmica, eficácia e menor penosidade na utilização.

Os tempos não estão fáceis. Das empresas, exige-se rigor, proporcionalidade e realismo naquilo que é pedido ao erário público, bem como uma seriedade extrema na utilização dos recursos. Do Estado, espera-se uma grande atenção para com as necessidades do tecido empresarial, flexibilidade e imaginação no desenho das medidas de exceção, na certeza de que a recuperação será tanto mais fácil quando mais se puder preservar aquilo que estava são e que só uma conjuntura adversa veio afetar.

(Artigo publicado na edição de novembro da revista PortugalGlobal, a convite da AICEP)

17 de setembro de 2020

Apresentação de “Sem Papas na Língua”

Intervenção no lançamento do livro “Sem Papas na Língua”, de Zé de Bragança (José Luis Seixas), em 16 de setembro de 2020, no Palácio Galveias

Quero começar por agradecer ao Zé Luís, e também à Isabel Stilwell, a amabilidade que tiveram, ao convidar-me para intervir na sessão de apresentação deste livro de crónicas. Contrariamente ao professor Ernesto Rodrigues, não tenho nenhuma qualificação particular que me recomende para apreciar textos desta natureza, salvo o facto de ser um leitor, embora tardio, confesso, de algumas destas crónicas. E, agora, do livro. Levo assim este amável convite à conta, exclusivamente, da grande amizade que me une ao Zé Luís.

O lançamento de um livro, porque é preparado com muita antecedência, sofre inevitavelmente das limitações decorrentes da conjuntura, que não pode antecipar. Não se trata da pandemia, que já aí estava quando esta data foi escolhida, mas a acontecimentos supervenientes à distribuição dos convites.Refiro-me, naturalmente, ao infortúnio que ontem desabou, em Salónica, sobre as afinidades clubistas do autor. Só a recusa da hipocrisia me impede de deixar uma palavra de pesar. Mas não posso deixar de dizer que eu, que venho de outra freguesia desportiva, de um clube ao fundo do Campo Grande - um clube essencialmente católico, porque só ganha quando Deus quiser - eu e os adeptos desse clube não temos a menor culpa desse infortúnio. Ecoando o que um defunto governo espalhava, em tempos, pelos corredores europeus, revelando bem o que era a sua elevada leitura da solidariedade: “Nós não somos a Grécia!” Mas, ontem, gostávamos de ter sido...

As determinantes de conjuntura não se ficam, porém, por aqui. O Dr. António Costa, que por mais de uma vez surge zurzido no texto do livro que hoje junta, é, afinal, um “compagnon de route” do autor, numa campanha alegre - encarnada para uns, vermelha para outros - que por aí anda. E nós interrogamo-nos sobre se, tal como o Dr. Telmo Correia, o autor absolverá, no seu íntimo, a desastrada opção do Dr. António Costa de integrar a famigerada (entenda-se, gerada pela fama) comissão de honra. Mas, pronto!, não queremos saber! O que também me pergunto é se o Zé Luis não terá já intercedido junto da Isabel para que uma segunda edição elimine essas perturbadoras referências a um consócio]. A ver vamos! É que há opções de vida que se pagam caro, meu caro Zé Luis. E sei do que falo, pode crer.

Como o professor Ernesto Rodrigues já referiu num texto que tive oportunidade de ler, este livro começa-se e não se pára de ler. Tem registos diferentes, mesmo do plano discursivo, alguns mais ferozes na crítica, outros mais intimistas na reflexão. Certas peças entram pela polémica sem cerimónias, à esquerda e à direita, talvez porque o autor é tributário de uma posição politica que lhe permite essas cotoveladas lateralizadas, hoje tão na moda.

Mas a política não esgota o mercado da polémica, a que o livro se não esquiva. Dessa atitude aguda é forte recipiente um “senhor maduro de idade quase provecta”, com residência fixa a norte, sobre cujas aventuras amorosas o autor elabora com algum detalhe, sem que se possa deduzir que esse passeio do autor pelos campos de fruta e pérolas afro-descendentes derive de qualquer rivalidade colorida. Nada disso! É uma mera coincidência!

Por quase todos os artigos, uns mais longos que outros, mas todos com uma extensão cómoda para leitura, perpassa sempre um assumido sentido irónico, um humor servido por um léxico rico, culto, ritmado na escrita. Ainda por ali muito da “Campanha Alegre” do Eça e do Ramalho, mas também ecoa-se o antigo estilo de Artur Portela Filho, de “A Funda”, ou das crónicas do Nuno Brederode de Santos que, há menos de um ano, também tive o gosto de ajudar a apresentar.

Mas não nos enganemos: não é um livro de “anedotas”, no sentido anglo-saxónico do termo, isto é, historietas em que a diversão sobrevive na exploração do seu próprio exagero. Este é um livro sério porque, por detrás do tom leve que alimenta a escrita, surgem problemas concretos, aparecem críticas fortes a comportamentos e vícios, agarram-se, com ambas as mãos, temas de um país que, porque endemicamente em crise, justifica a permanência do discurso agudo sobre ele.

Eu não conheço o Zé Luís há muitos anos, mas conheço-o ao tempo suficiente para dizer que o conheço “de toda a vida”, para usar uma expressão do “tialecto” - isto é, o dialeto das tias - de alguma sociedade lisboeta - e não digo alfacinha para que não cheire a varinas. E julgando conhecer o Zé Luis - e estou a imaginar que o Becas deve estar a pensar: “isso julga você!” - eu acho que ele está todo neste livro.

Desde logo, ao expor o peito às balas do politicamente correto. E passo a citar, entrando “a matar”: “Pertenço a uma geração em que as coisas eram claras. Havia homens e mulheres. Os homens apaixonavam-se pelas mulheres e as mulheres pelos homens. Casavam-se e tinham filhos. Ponto final e parágrafo. Esta coisa de maridos casarem com maridos e esposas serem esposas de outras esposas causa-me a maiir das confusões. Correndo o risco do enxovalho público, digo mesmo mais: não me habituo a ver dois marmajões de bigodeira aos beijos na via pública nem me cai bem assistir aos afagos de duas matronas à porta do centro comercial”.

Ora bem, todos sabemos que nenhum de nós pensa assim, estamos mesmos convencidos que o Zé Luis, lá no fundo, o não pensa verdadeiramente, tanto mais que todos estaremos de acordo em convir que o único, embora frágil, argumento em favor da heterossexualidade tem a ver com esse pormenor, quiçá despiciendo, de ser a sobrevivência da espécie humana. Passo rapidamente este momento que alguns poderão, erradamente, ler como homofóbico, mas que, numa perspetiva de esquerda - que é a minha, senão eu estava aqui a fazer nada - eu costumo chamar de “machismo-leninismo”. Aliás, o camarada Jerónimo, se aqui estivesse, por detrás da máscara, rir-se-ia a bom rir, tanto mais que algumas das histórias antigas das noites da Festa do Avante, nesta matéria, teriam muito para contar. Mas, adiante!

O Zé Luis, como disse, surge neste livro por inteiro. Porque não esconde o que pensa, as suas escolhas religiosas, a preeminência dos valores da família, a ligação à sua terra, a leitura ética da vida cívica. Tudo isto me levaria à conclusão fácil de que estamos perante um livro por onde perpassa um espírito conservador. Mas será mesmo assim? O Zé Luís será mesmo um conservador?

Na política, com certeza. Andou muito pelo CDS mas, curiosamente, o CDS não anda muito pelas páginas deste livro. Aliás, verdade seja, o CDS não se tem visto andar muito, nos últimos tempos, por sítio nenhum - mas já ali presumo, por detrás da máscara, a cara façanhuda do Francisco, que desta forma confirma que este amigo do pai e do tio é, lá no fundo, um “comuna” empedernido.

Mas a dúvida que coloquei, ao ler este livro, sobre se o Zé Luis é um conservador ou não, é uma dúvida muito egoísta. E explico porquê: é que sendo eu ateu, favorável a quotas para mulheres, ferozmente anti-touradas, defensor da legitimidade do aborto e coisas assim, ao ler os textos reunidos neste livro, dou-me conta que, em tantos e tantos outros dos valores que dele dimanam, me sinto 1000% ao lado do Zé Luís. Ora eu posso ser conservador, mas não gosto que me chamem isso! Não fica bem no meu currículo de esquerda...

Estou assim, com ele, na caricatura a alguns cromos, que retrata com tecla de mestre, no sobressalto ético que se pressente no modo como reage a algumas patifarias e patifes que a nossa sociedade parece aceitar como fazendo parte do “novo normal”, no sensato equilíbrio político que ressalta de muitas das suas análises - bem tributárias desse tempo antigo, aparentemente perdido, em que a democracia cristã fazia par com o socialismo democrático para construir a Europa. Nós, Zé Luís, somos herdeiros de boas alianças e cumplicidades que se perderam. Se, por aí, recebo o “insulto” de me chamarem conservador, pois bem, que assim seja!

É claro que, neste caminho para o consenso, a página 133 do livro deixou-me em estado de choque, ao ler isto: “Espera-se ardentemente que se exclame nas urnas e massivamente: “Chega!”. Chega?! Só o pé-de-página clarificador, que prudentemente o Zé Luís logo inseriu, me sossegou. Tratava-se de um texto de 2011, embora, em 2011, o tal Ventura fosse um orgulhoso militante do então parceiro de coligação do CDS. Mas adiante!

O texto deste livro termina com um compreensível desagravo à canalhice, menos por má fé e mais por ignorância, que foi feita, em tempos à cidade de Bragança, pelo facto de nela terem sido detetadas algumas “start ups” do mercado libidinal transfonteiriço. Nesse tempo, recordemos, houve um duelo de titãs do jornalismo mundial: o Mensageiro de Bragança versus a Time. O Mensageiro deu uma cabazada argumentativa à Time: em Bragança todos recordam os editoriais poderosos do periódico local. Dizem-me que, em Nova Iorque, os débeis argumentos da Time sobre as casas de alterne bragançanas feneceram há muito.

A este respeito, acho justo que se note que nós, em Vila Real, mantivemos uma atitude recatada sobre a polémica que então fervia nas margens do Fervença. A doutrina divide-se, contudo, sobre se o fizemos por solidariedade transmontana ou para proteger o nosso nicho de mercado.

Olhando ainda a questão, em perspetiva, limadas as aresta da ofensa, termino deixando ao Zé Luis duas interrogações.

E se eu lhe dissesse que o senhor Podence, essa figura de empreendedor, bem retratada no texto, cujo modo de receber cidadãs de um país onde se fala um português com açúcar e cachaça, muito ajudou ao nosso excelente rating europeu, como modelo de acolhimento de comunidades estrangeiras?

E quem sabe, amigo Zé Luis, se um empresário desse quilate, com nome de terra de outras máscaras que não aquelas com que agora andamos, não daria afinal muito jeito na equipa de António Costa Silva, nesse esforço denodado, que está em curso, e que há muito é uma das nossas especialidades nacionais, que é conseguir gastar, com generosidade e mãos largas, a riqueza que não produzimos? Pense nisso, pensemos todos nisso, porque, como dizia o outro, todos não somos demais, salvo nos ajuntamentos proibidos pela DGS.

Parabéns, Zé Luis. Parabéns, Isabel. Parabéns, também, Rusa e os filhos. Este livro é uma bela iniciativa, vai divertir muita gente, como me divertiu a mim, como me honrou pela sua amizade, Zé Luis, me ter permitido falar sobre ele - e de algumas outras coisas a propósito dele.

Obrigado pela vossa atenção e cuidem-se, que isto não está fácil!

9 de janeiro de 2020

A cooperação para o desenvolvimento em face dos desafios da política externa

Gostava de começar por agradecer ao embaixador Luis Faro Ramos a amabilidade do convite para eu estar aqui hoje. É-me muito grato participar numa iniciativa do Ministério dos Negócios Estrangeiros, casa em que estive profissionalmente ativo durante 38 anos. 38 belos anos, noto. Nos últimos sete anos, a minha vida mudou alguma coisa em termos de ocupação profissional, mas a atividade diplomática do país manteve-se sempre dentro do meu radar de interesses. Foi por isso que decidi aceitar o convite para estar aqui.

Da mesma maneira que quem trabalha em cooperação para o desenvolvimento conhece bem o conceito de “ajuda desligada”, quero dizer que tomei este convite num sentido amplo da liberdade que posso assumir naquilo que vou dizer, isto é, como um “convite desligado”. Utilizando também outro conceito da casa, não sinto assim a menor “condicionalidade”. 

Por isso, mas também porque sei que é o que se espera de mim, vou dizer apenas aquilo que penso. Basicamente, proponho-me falar um pouco do papel da cooperação na política externa portuguesa e dos desafios com que, na minha opinião, esta última se confronta e que se refletem nalgumas das dimensões que hoje aqui nos reunem.

Para quem não saiba - e, curiosamente, vejo isto frequentemente omitido -, foi logo em 1975, há 45 anos, que a Comissão Nacional de Descolonização, então dependente da Presidência da República, decidiu criar no seu seio um Gabinete Coordenador para a Cooperação. Poucos meses depois, esse gabinete seria integrado no Ministério da Cooperação. É verdade! Portugal começou por ter um Ministério da Cooperação! Tive o gosto de trabalhar em ambas essas estruturas, como jovem diplomata, nelas destacado pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros.

O desenho institucional inicial, voltado exclusivamente para as antigas colónias, era muito simples. Foi projetado um Instituto para a Cooperação Económica (ICE), inicialmente muito focado na gestão do contencioso financeiro pós-colonial, integrado basicamente por gente que tinha trabalhado no antigo Ministério do Ultramar. O facto desse ICE ter uma dupla tutela - Estrangeiros e Finanças - era bem revelador da sua natureza. Ainda antes do ICE, havia sido instituído o referido Gabinete Coordenador para a Cooperação, que mais tarde viria a dar origem à Direção-Geral de Cooperação. O Gabinete era vocacionado para todas as áreas não económicas, com destaque para o apoio ao ensino e à ajuda, em matérias de recursos humanos, às estruturas oficiais dos novos Estados.

Viria a ser, basicamente, a posterior fusão dessas duas entidades que, anos depois, conduziu à criação daquilo que iria ser o IPAD.

Fiz esta revisitação histórica para realçar que, com o 25 de abril, nasceu, quase simultaneamente, no seio da Administração Pública portuguesa, imagino que pressionada por alguns setores responsáveis da sociedade civil, a consciência de que era importante começar a estruturar um modelo cooperativo de relação com os novos países saídos da descolonização. 

Sempre achei isto muito significativo e como prova de que o 25 de abril tinha acarretado, de imediato, um forte choque de modernidade à nossa postura externa, até ali marcada essencialmente pela defesa da política “ultramarina”, pela relação com a Nato e por uma gestão da nossa incipiente relação com as estruturas multilaterais europeias.

Com o 25 de abril, tudo isso mudou. Portugal passou a ser aceite nos fóruns multilaterais e, através deles, rapidamente percebeu aquilo que se esperava do novo país democrático, nomeadamente das suas futuras relações com o que então se chamava o “terceiro mundo”. À época, não fazíamos parte do CAD (Comité de Ajuda ao Desenvolvimento) da OCDE, onde antes tínhamos estado, embora como recetores de ajuda.

Mas o que me parece interessante é sublinhar que, num tempo de crise económica e de pressão para a integração das vagas de pessoas que retornavam às centenas de milhares de África, se criou a consciência, mesmo na confusão política que então se vivia, que era essencial transmitir um sinal efetivo de solidariedade face aos novos países, cujas estruturas institucionais tinha sido, de um momento para o outro, descapitalizadas em termos de recursos humanos.Isso mesmo foi pressentido por algumas instituições multilaterais internacionais, que curiosamente vieram a recorrer a quadros portugueses para sustentar institucionalmente as administrações desses novos países.

Uma nota, finalmente, para o mundo não-governamental, onde já então se destacava uma forte sensibilidade, em alguns casos politicamente motivada, nesta área. No início, não se falava ainda de ONGDs, mas apenas de dimensões para a cooperação para o desenvolvimento de ONGs tradicionais, que já mostravam uma forte vocação para o trabalho no domínio do desenvolvimento. Lembro-me bem que demorou bastante tempo até que o papel da ONGs viesse a ser reconhecido pelas nossas estruturas oficiais, não apenas como parceiros na política nacional de ajuda ao desenvolvimento, mas igualmente como entidades relevantes no próprio processo de construção da política oficial de cooperação. 

É curioso notar que a vocação para essa específica ação política, voltada para ajuda às antigas colónias africanas - nesse período, era apenas dessas geografias que se falava - se refletia muito em quase todos os ministérios e empresas públicas, muitas vezes, como e natural, titulada por gente que tinha vindo do antigo “ultramar”. “Old habits die hard”...

Com o que que acabo de dizer, repito, quis assinalar que a política externa democrática, desde muito cedo, foi fortemente permeada pela ideia de que era importante estruturar um modelo de relação institucional cooperativa com as antigas colónias. Com todas elas, embora cada uma delas fosse um caso em si mesmo.

Posso estar equivocado, mas tenho a sensação de que, em todos os ciclos políticos em democracia, com diferentes atores e com expressões discursivas diferentes, prevaleceu sempre a consciência de que essa nossa manifestação de boa vontade, por vezes encarada pelo outro lado com alguma distância e desatenção, constituía uma espécie de investimento no futuro. Se houve de facto alguém que pensou assim, pensou bem.

Como sempre acontece nestes casos, também nós, do nosso lado, acabámos por mudar um pouco por virtude desta ação junto dos outros. Fomos aprendendo que ali já não estava o “ultramar”, que o paternalismo não funcionava, que era necessário respeitar o próprio percurso de construção institucional, muitas vezes turbulenta, que se passava desse outro lado. A maturidade crescente da nossa política de relação com a África pós-colonial (o caso de Timor é diferente) foi construída ao longo desses anos.

Nesse período, a nossa cooperação, bilateral, multilateral e, mais tarde, de relação europeia, foi fazendo o seu caminho. Esta é uma realidade que, até aos dias de hoje, acompanhei à distância, tendo embora alguma ideia bastante clara dos respetivos efeitos. 

Sem querer entrar por um terreno que nos levaria muito longe, mas porque quero ser completamente sincero e frontal, devo dizer que ainda convivo mal com a solução da fusão entre estruturas que tratam da política da língua e as que promovem a ação da cooperação para o desenvolvimento, fusão essa hoje consubstanciada no Camões. Mas quero saudar, com grande sinceridade, aqueles que no seio do Camões conseguem, no dia a dia, o milagre de tentar libertar o Rossio do espartilho da Betesga. As minhas dúvidas, contudo, e desculpem lá!, não terminam por aqui. Também me questiono sobre se um país com as ambições que Portugal tem de ter neste domínio, pode continuar manter uma APD ao nível atual. E, finalmente, e prometo que este é o derradeiro remoque, quero dizer que tenho algum ceticismo sobre a prudência em privilegiar crescentemente a “cooperação delegada”, num “comodismo” que, a meu ver, nos pode menorizar um pouco, quer no âmbito europeu, quer junto dos países recetores da ajuda. Mas estou aberto a ser convencido de que sou eu quem está a ver mal as coisas.

Eram estas as notas que queria deixar aqui, tituladas por alguém que esteve ligado aos primórdios da nossa cooperação, que mais tarde viria a trabalhar largos anos nesta área (como responsável pela cooperação na nossa embaixada em Angola, como chefe de divisão do setor de cooperação europeia na então DG das Comunidades Europeias, como adjunto para a cooperação de um SENEC), e que, por essa razão, mantém uma eterna afetividade por este setor.

Passo agora ao segundo ponto.

Gostava agora de lhes falar um pouco do modo como vejo o atual papel de Portugal no quadro internacional, tendo em especial em atenção os vetores da nossa ação externa que se mais diretamente se ligam com as dimensões, geográficas e temáticas, que hoje aqui nos reúnem. Mas não só. 

Queria começar por lembrar que, com a democracia internamente conquistada em 1974, Portugal, sem mudar de sítio geopolítico, mudou naturalmente de prioridades, quase radicalmente, em matéria de política externa. Não sei se já repararam, mas, daquilo que eram os vetores dominantes na ação internacional do país, da ditadura para a democracia, apenas sobreviveu uma única dessas prioridades: a aposta na relação transatlântica e no papel da NATO. Em ditadura, esse vetor fazia parte daquilo que cabia ao nosso país executar na balança da Guerra Fria. Em democracia, essa mesma dimensão prolongou-se, no mesmo registo, por algum tempo, e, depois do muro de Berlim ter caído, passou seguir a aliança privilegiada com o vizinho do outro lado do Atlântico que a Europa política, onde entretanto nos integrámos, sempre assumiu como essencial. Claro que, pelo meio, e numa lógica nacional própria, esteve sempre a questão das Lajes. 

Alguns, mais cínicos, que mais não vêm na linearidade da nossa política externa senão o reciclar cíclico de uma diplomacia temática comodista, podem qualificar este nosso atávico atlantismo como uma mera cedência à “realpolitik”. Seja por “realpolitik” seja por determinante geopolítica, a verdade é que essa prioridade, pela nossa parte, manteve-se sempre, embora com “nuances”

E uma coisa é certa: se a relação transatlântica está hoje a ser posta em causa, por tensões nela induzidas, isso não se deve minimamente à Europa, mas essencialmente à dinâmica nefasta que atravessa a administração americana, que parece seguir uma postura de “lone ranger”, que se obstina em não coordenar com os seus aliados alguns passos estratégicos que, na realidade, estão a afetar a globalidade dos interesses transatlânticos. Há uns anos, um ignoto secretário de Defesa americano consagrou uma frase para a História anedótica: “o que é bom para a General Motors, é bom para os Estados Unidos”. Hoje, temos de nos perguntar: o que é bom para os Estados Unidos é necessariamente bom para os seus aliados? 

Esta postura americana, que, se bem observarmos, não é tão recente quanto isso, mas que se afirma agora a um nível nunca antes atingido, em matéria de quebra de confiança, comporta consigo um outro elemento que se revela altamente nocivo para a nossa hierarquia nacional de prioridades: o desprezo pelo mundo multilateral. Há nisto uma imensa e triste ironia. Foi a América que, após a Segunda Guerra, praticamente impôs ao mundo um modelo institucional de representação dos Estados que, desde o início do século XX, vinha a fazer um caminho lento de consagração. O mundo das organizações multilaterais, com representação intergovernamental, parecia ser o formato certo para permitir aos Estados desprovidos de um poder relativo poderem ter um espaço para afirmarem a sua voz e, essencialmente, para se ligarem a instrumentos de gestão coletiva, capazes de criar uma governança mundial em paz e progresso. Nós sabíamos, todos sabiam, que uns seriam sempre mais iguais do que outros, mas isso não desmerecia a importância de todos se poderem fazer ouvir, com respeito mútuo, não obstante ser natural que cada um cuidasse em defender os seus interesses. 

Também sabemos que, muitas vezes, os Estados Unidos bloquearam esses instrumentos institucionais de gestão coletiva, apenas para afirmação egoísta de interesses próprios. Mas nunca, como hoje vemos acontecer, assistimos a uma espécie de desistência deliberada da filosofia multilateral, de desprezo pela sua lógica, de regresso, um tanto medievo, ao padrão da afirmação de poder pela força, das armas ou do dinheiro. 

Para o que nos interessa, a aposta no multilateralismo, que Portugal aculturou na sua diplomacia e com que se habituou a viver e a saber trabalhar na ordem externa, está hoje fortemente prejudicada pela atitude negativa da maior potência ocidental. É que não é apenas a atitude de Washington que aqui importa: o exemplo americano frutifica como um vírus em outros atores internacionais que a tomam como pretexto para se eximirem a compromissos da maior importância para a ordem global, de que a questão ambiental é talvez o caso mais chocante, mas não o único. E, como é evidente, a agenda internacional de promoção do desenvolvimento está já a sofrer fortemente com esta postura americana, como se observa na asfixia feita aos projetos e ao orçamento das Nações Unidas e de outras estruturas multilaterais..

Mas voltemos a este lado do Atlântico. Nestas “apostas” estratégicas, em liberdade - depois da relação transatlântica e do mundo multilateral - surge-nos, naturalmente, a Europa.  A Europa não fazia parte das prioridades da ditadura, antes de 1974. Mas, acontecida a Revolução, rapidamente passou a federar a agenda política de quantos, entre nós, optaram por um modelo de sociedade democrática de tipo ocidental. A integração no projeto que Monet e Schumann tinham desenhado, e que o medo a Estaline tinha cimentado, foi talvez a mais importante decisão tomada por Portugal, no quadro internacional, durante o século XX - e não estou a esquecer a entrada na Primeira Guerra mundial. Igualmente não esqueço a diplomacia de fuga “por entre os pingos da chuva” durante a Segunda Guerra, bem como a recusa em seguir o modelo de descolonização de outros países europeus.

Para a consolidação da nossa democracia e do nosso desenvolvimento, provocando um imenso choque de modernidade, a Europa revelou-se um “driver” espantoso no nosso futuro coletivo. E continua a ser insubstituível, mesmo com todas as derivas negativas que o processo europeu tem vindo a sofrer – e mesmo outras por que se teme possa vir ainda a passar. No mercado das opções estratégicas ao nosso dispor como país, a opção europeia permanece incontornável.

No âmbito que hoje aqui nos traz, as políticas de desenvolvimento, a Europa funcionou como um catalizador daquilo que era a nossa política bilateral de cooperação, abriu-nos novos horizontes de ação e, mais do que isso, deu-nos instrumentos muito mais eficazes de intervenção junto dos parceiros que privilegiamos. Refiro-me não só a instrumentos da ação clássica europeia em matéria de política de cooperação, como é o caso das Convenções com os Países ACP, mas igualmente pela interessante e ativa mobilização portuguesa num conjunto muito diversificado de relações externas da União, como a cooperação mediterrânica e todo o corpo de relações com África, que a nossa futura presidência da UE nos permitirá explorar. E, vale a pena não esquecer, tem sido o nosso envolvimento nas instituições europeias que tem ajudado a estimular a criação, entre nós, de capacidades para abordagem de temáticas de que estávamos alheados, para a capacitação na ação dos nossos especialistas no quadro internacional, nomeadamente multilateral. Isto é tão válido para a administração pública como o é para um vasto número de setores da sociedade civil.

E chegamos, finalmente, à lusofonia. A lusofonia não se esgota na CPLP, mas é essencialmente desta que quero falar. Não vou fazer aqui um panegírico laudatório da CPLP, das suas virtualidades, dos “amanhãs que cantam” no seu futuro. Esse é um discurso para quem tem a responsabilidade, e não é pouca, de manter o otimismo no posto de comando. 

Mas eu também não sou um pessimista. A cooperação lusófona deu, nestes vinte e tal anos de ação institucional intergovernamental, passos muito importantes. E muito positivos. O nosso grau de exigência face à organização é que é, às vezes, me parece muito desmesurado. Ou talvez seja pelo facto da realidade não acompanhar a retórica.

Ao olharmos para a CPLP, é importante não esquecer quatro realidades. 

A primeira é que, ao contrário de outras comunidades congéneres, o centro de gravidade da CPLP, pela dimensão objetiva do antigo colonizador, não está colocado no Estado que tem condições potenciais para vir a assumir um estatuto mais elevado à escala global.

A segunda realidade, talvez derivada da primeira, é que parece evidente que o Brasil não conferiu até hoje uma importância à CPLP na sua política externa que se tivesse refletido, de forma significativa, no potenciar do prestígio da organização.

A terceira realidade é que a CPLP congrega países muito díspares, na sua dimensão, na sua riqueza, no seu grau de estabilidade política, o que muitas vezes é um obstáculo para um trabalho conjunto construtivo e até mais sereno.

Finalmente, uma realidade que será talvez “politicamente incorreta”, mas a que não me quero furtar: não devemos esquecer que as culturas políticas que se projetam no seio da CPLP, não obstante todos os esforços semânticos, comportam entre elas divergências, acomodam hierarquias de valores, no plano do funcionamento dos Estados, que estão longe de ser homogéneos. Se eu lembrar a adesão da Guiné Equatorial acho que não preciso de dizer mais nada.

Como referi, não estou pessimista quanto ao futuro da organização, embora deva dizer que não encontro razões para estar mais do que apenas moderadamente otimista quanto ao saldo do seu trabalho no tratamento conjunto do nosso fator comum central: a língua. 

Tenho a sensação de que, não obstante todos os esforços feitos ao longo destes anos - e, sejamos claros, Portugal tem tido aqui, como lhe compete, um papel determinante e muito positivo -, estamos muito longe de poder ter desenhado uma estratégia eficaz para a consagração, à escala global, daquele que poderá ser o nosso maior fator de prestígio coletivo.

Isto se acaso não conseguirmos, como prevejo que não consigamos, que o prestígio da CPLP derive, como seria desejável, do reconhecimento do seu papel internacional na promoção dos valores da boa governação, dos valores do Estado de Direito, da democracia, dos Direitos Humanos e da paz. Essa, sim, seria a sua maior glória.


Referi a relação transatlântica, a aposta multilateral, a Europa e a dimensão lusófona. Se, ao que disse, somarmos o papel de proteção e promoção da nossa diáspora, bem como a dimensão económica externa (promoção comercial, captação de investimento, turismo), verifico que terei tocado naquilo que poderemos considerar as prioridades essenciais da nossa política externa.

Cada um destes vetores tem sido sublinhado, ao longo do nosso tempo democrático, de forma diferenciada, de acordo com as sensibilidades políticas prevalecentes no rotativismo governativo mas, igualmente, dependendo dos condicionalismos, de toda a natureza, internos ou externos, em que a nossa ação se foi processando. Mas é para mim evidente que, com alguns momentos menos brilhantes que procuro esquecer – e os acontecimentos no Médio Oriente, no dia de hoje, trazem-me uma dessas tristes ocasiões à memória-, é detetável uma muito razoável coerência global na nossa atitude externa, da que resulta para Portugal uma imagem de um país basicamente fiel a uma linha de continuidade central da sua política. 

A confiança internacional que o envolvimento militar em ações de manutenção de paz tem gerado à nossa volta, os êxitos consecutivamente conseguidos em candidaturas internacionais, de que o caso do SGNU é um caso muito evidente, a nossa reconhecida capacidade de interlocução, tudo isso dá de nós a imagem de um “honest broker”, com dimensão - desculpem lá os que não gostam de ouvir isto ou acham um exagero - com apreciável dimensão global.

Mas essa dimensão global reside precisamente naquilo que hoje nos reúne aqui: na importância internacional da nossa língua, na nossa presença ativa como um país solidário, em cenários em todos os continentes. Temos o hábito de nos afirmarmos orgulhosos herdeiros das viagens que outros fizeram em nosso nome, no passado.

Mas temos de perceber que essa herança aparecerá aos olhos de muitos apenas como uma velharia se não conseguirmos fixar uma imagem contemporânea reconhecida por todos, uma identidade que só a projeção da nossa língua e a afirmação dos valores da nossa solidariedade e os nossos esforços para a paz nos pode dar.