(Publicado na revista "Negócios Estrangeiros", n° 27, dezembro de 2025)
1. Os sinais eram evidentes. Nas últimas décadas, o multilateralismo foi acumulando sinais de fadiga que qualquer observador atento conseguia identificar. Os atores internacionais que deveriam ser os guardiões da ordem global pós-1945 começaram a desafiá-la de forma cada vez mais frequente, não através de ruturas dramáticas, mas por uma erosão gradual que ia minando a credibilidade do sistema. O multilateralismo manteve-se de pé sobretudo pela inércia das instituições: as cimeiras continuavam a realizar-se com as suas agendas cheias de declarações, os tratados eram renovados quase que por hábito, mas foi-se tornando cada vez mais evidente que muitos destes projetos sobreviviam menos pelo empenho real dos Estados e mais pela pressão de redes transnacionais da sociedade civil e de movimentos que conseguiam impor agendas que os governos, deixados à sua conta, teriamdificilmente implementado.
O mais revelador nesta dinâmica foi a inversão que ela representava: o multilateralismo, que tinha sido concebido como um instrumento de cooperação entre Estados soberanos, acabava por sobreviver graças a forças que transcendiam as fronteiras nacionais, enquanto os próprios Estados optavam pela passividade ou por formas mais ou menos discretas de sabotagem.
Esta erosão não se manifestou de forma uniforme. No controlo de armamento nuclear, o Tratado de Não Proliferação ainda mantinha alguma autoridade, mas o seu cumprimento era cada vez mais seletivo. No comércio internacional, a Organização Mundial do Comércio viu-se paralisada por bloqueios negociais que a transformavam num fórum onde pouco já se decidia. E na governação ambiental o Acordo de Paris de 2015 – que à primeira vista parecia um triunfo do multilateralismo – colidia constantemente com as realidades nacionais, onde as promessas de redução de emissões conviviam tranquilamente com subsídios generosos aos combustíveis fósseis.
2. A segunda administração Trump chegou ao poder com a lição estudada. Não inventou este declínio, sistematizou-o com uma determinação que a primeira experiência não tinha conseguido alcançar. Desde a tomada de posse, em janeiro de 2025, a lógica tem sido exposta sem rodeios: os Estados Unidos, enquanto potência hegemónica, recusam-se a alimentar mecanismos de cooperação que lhes imponham encargos desproporcionados, sem retornos tangíveis para os seus interesses nacionais imediatos. As agendas que a administração Trump considera ideológicas – do multilateralismo climático ao direito internacional humanitário – são encaradas como resquícios de um globalismo que já não serve os propósitos americanos. As pautas aduaneiraspunitivas sobre as importações e a ameaça constante de abandonar o Acordo de Paris já não são apenas uma retórica eleitoral, mas sim a expressão de uma doutrina que elevou o “América First ” a um princípio inegociável da política externa.
O peso dos Estados Unidos na economia global, o papel do dólar como moeda de reserva e o facto de Washington continuar a ser o eixo central de alianças como a NATO fazem com que esta postura represente um abalo significativo ao edifício multilateral. No primeiro mandato, entre 2017 e 2021, algumas destas iniciativas tinham sido diluídas por resistências internas e pela relutância de uma parte do “establishment” republicano. Agora, com maior coerência ideológica e com uma base partidária mais consolidada, as decisões tendem a concretizar-se com maior facilidade. A suspensão de contribuições financeiras para agências das Nações Unidas e o boicote a cimeiras da OMC ilustram bem esta mudança de atitude. Trump percebeu que existe um ceticismo profundo na sociedade americana em relação aos “custos do império”, e conseguiu, reconheça-se que com alguma habilidade, alinhar a elite política com uma base eleitoral que vê o multilateralismo como um desperdício de recursos. Esta convergência transforma o que poderia ser apenas um capricho presidencial numa política com sustentabilidade doméstica e com ramificações e impactos que um país como Portugal, dependente dos fluxos comerciais transatlânticos, sente de forma imediata.
3. Acabou o multilateralismo? O multilateralismo de vocação universal, aquele que conseguia reunir países de esferas geopolíticas contraditórias à mesma mesa de negociação, entrou em crise manifesta. Mas perguntar se acabou é provavelmente prematuro. O que parece mais realista é reconhecer que o multilateralismo sobrevive, mas numa forma bastante debilitada. O consenso sobre as grandes agendas – climáticas, comerciais, de segurança nuclear – enfraqueceu drasticamente, e isso reduz naturalmente a capacidade do sistema para constranger os desvios, alguns dos quais protagonizados precisamente pelos Estados dos quais se esperaria um cumprimento exemplar das regras. Neste contexto, o mais provável é que os modelos multilaterais de vocação universal procurem sobretudo garantir a sua continuidade institucional, preservando aquilo que podem, enquanto aguardam por tempos mais favoráveis.
Mas a fragmentação é muito evidente: os acordos regionais multiplicam-se como alternativas parciais ao modelo global e formatos como os BRICS tentam criar polos alternativos à hegemonia ocidental sem que, por enquanto, consigam substituí-la de forma efetiva. Entretanto, a cooperação multilateral – que não vai desaparecer, porque a interdependência económica e as questões de segurança não o permitem – será necessariamente mais limitada nas suas ambições e tenderá a estabelecer-se preferencialmente entre Estados que partilham afinidades políticas e estratégicas. Esta evolução representa um afastamento claro do espírito de acomodação de diferenças que caracterizava o modelo surgido em 1945, aquele que nem a Guerra Fria, com todas as suas tensões, conseguiu destruir por completo. O resultado parece ser uma ordem internacional crescentemente fragmentada, onde o multilateralismo persiste mais como ferramenta tática do que como uma visão estratégica partilhada.
4. Regressamos ao bilateralismo? O bilateralismo nunca desapareceu. Foi, é e continuará a ser a forma primordial da diplomacia, aquela que existe desde os tratados de Vestefália, em 1648, e que esteve na origem da própria arte de negociar entre Estados. Por muito que a cooperação multilateral se tenha tornado relevante desde o século XIX – primeiro com o Concerto da Europa pós-napoleónico, depois com a Liga das Nações e, finalmente, com as Nações Unidas –, o relacionamento bilateral sempre persistiu como elemento essencial na relação internacional. Em contextos como o da União Europeia, a natureza do bilateralismo tradicional alterou-se, entretanto, pela preeminência da arquitetura multilateral coordenada por Bruxelas, onde as diretivas comunitárias acabaram por suplantar muitos dos acordos bilaterais entre Estados-membros.
O “novo” bilateralismo que hoje se afirma tem, no entanto, características bem diferentes. Corresponde a uma preferência assumida por relações estritamente Estado a Estado, defendida por quem considera as instituições multilaterais dispensáveis ou mesmo inconvenientes, na medida em que dificultam negociações diretas onde o mais forte pode ditar a sua lei com maior facilidade. Os acordos recentes entre os Estados Unidos e alguns países do Médio Oriente, ou as cimeiras diretas promovidas por Washington com Pequim, ilustram bem esta tendência para contornar os fóruns multilaterais.
Ainda não existe, contudo, uma distância temporal suficiente – embora não pareça, estamos apenas no início da segunda administração Trump… – para determinar se estas mudanças são conjunturais, impulsionadas por personalidades e circunstâncias específicas, ou se representarão uma transformação estrutural do sistema internacional. A história ensina alguma prudência: o bilateralismo clássico sempre coexistiu harmoniosamente com o multilateralismo. A questão está em saber se o bilateralismo transacional que hoje se observa é uma ponte para uma eventual recomposição do sistema ou apenas um paliativo temporário.
5. O multilateralismo do pós-1945, com todas as suas imperfeições – as desigualdades de voto nas instituições de Bretton Woods, as paralisias frequentes no Conselho de Segurança –, representou uma democratização importante das relações internacionais. Ofereceu uma igualdade formal a todas as entidades soberanas e gerou um tecido de confiança e previsibilidade que beneficiava sobretudo os países mais fracos. O estabelecimento de regras que, em princípio, deviam ser respeitadas tanto pelos poderosos como pelos mais pequenos garantia a estes últimos que não teriam de se sujeitar apenas à lei do mais forte. Os tribunais internacionais e os mecanismos de arbitragem da OMC permitiam que nações de média dimensão pudessem contestar as grandes potências com argumentos jurídicos, e não apenas com súplicas diplomáticas.
O “novo” bilateralismo que hoje ganha terreno, protagonizado pelas grandes potências, pode ter o efeito inverso, restaurando uma hierarquia onde o poder determina os direitos de forma muito mais direta e ostensiva. As pautas aduaneiras impostas recentemente pelos Estados Unidos sobre produtos europeus, incluindo alguns setores portugueses, segundo critérios perfeitamente arbitrários e de um casuísmo chocante, são uma demonstração clara desta assimetria. A perda de previsibilidade tem custos muito importantes: os investidores enfrentam maior incerteza, os exportadores lidam com a volatilidade cambial e comercial, e num sistema mais fluido a reputação e a fiabilidade tornam-se praticamente os únicos ativos estratégicos verdadeiramente acessíveis aos países de média dimensão. Portugal, com uma economia muito aberta ao exterior, onde as exportações representam uma parte cada vez mais significativa do PIB, sente esta transição de forma particularmente intensa. O risco de retaliações aduaneiras ou de mudanças súbitas nas regras do jogo afeta seriamente setores económicos que, durante décadas, operaram com base em quadros multilaterais relativamente estáveis.
6. Este enquadramento tem implicações particulares para países de média dimensão. Portugal é um país muito antigo, com uma diplomacia forjada ao longo de séculos, e procurou sempre cultivar um conjunto alargado de relações bilaterais como forma de compensar as suas debilidades estruturais. Com o advento da democracia, em 1974, Portugal empreendeu uma integração rápida e bem-sucedida no mundo multilateral do qual estivera bastante afastado, simultaneamente pelo isolamento que a comunidade internacional impôs à ditadura salazarista mas também pela própria idiossincrasia de um regime que cultivava o afastamento de qualquer cooperação internacional que pudesse limitar do poder decisório de Lisboa. A simpatia que o novo regime democrático suscitou internacionalmente contribuiu também para uma expansão notável do relacionamento bilateral e, nos dias de hoje, Portugal mantém uma rede diplomática que poucos países de dimensão comparável conseguem assegurar.
A diplomacia portuguesa soube sempre combinar estas duas vertentes, potenciando os efeitos do bilateralismo no quadro multilateral. Na União Europeia, as presidências portuguesas demonstraram esta capacidade ao utilizar negociações bilaterais com os países mais influentes como forma hábil de forjar consensos comunitários. No espaço lusófono, a Comunidade dos Países de Língua Portuguesa Portugal projeta uma influência cultural e económica sem pretensões hegemónicas. À sua escala e com os meios de que dispõe – um corpo diplomático relativamente escasso mas experiente e versátil –, Portugal consegue afirmar-se como um ator com alguma capacidade de influência, reconhecido frequentemente como uma espécie de ponte entre o Norte e o Sul, entre a Europa e as Américas.
7. Importa, porém, ser realista. Para um país de média dimensão como Portugal, com importantes fragilidades estruturais em matéria de riqueza e competitividade, e com uma economia muito exposta a dinâmicas exteriores que não controla, a crise do multilateralismo representa um desafio sério. Embora a diplomacia portuguesa esteja vocacionada para a exploração intensiva do bilateralismo, este não oferece o mesmo grau de proteção que a arquitetura multilateral proporcionava. O desafio consiste em conseguir preservar a capacidade de influência através de parcerias estratégicas diversificadas, da participação em coligações de geometria variável e da manutenção de credibilidade junto dos parceiros essenciais.
Num mundo onde o poder se afirma de forma mais crua, os países de média dimensão têm de conseguir ser mais astutos, mais ágeis e mais determinados na defesa dos seus interesses. Portugal tem uma larga experiência histórica na gestão equilibrada de alianças e na adaptação a sistemas internacionais voláteis. Cabe-lhe agora conseguir traduzir essa herança na ação diplomática dos tempos que se avizinham. O sistema internacional encontra-se em transição, mas Portugal pode emergir não como uma vítima passiva desta mudança, mas como um ator que soube adaptar-se às novas circunstâncias. A lucidez, a prudência e a determinação serão essenciais para garantir que o bilateralismo sirva os interesses nacionais sem que isso signifique abdicar do horizonte multilateral que, embora debilitado, continua a ser desejável e indispensável.
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Francisco Seixas da Costa é um embaixador aposentado desde que, desde 2013, trabalha como consultor no setor privado. Chefiou as missões na ONU, OSCE, Brasil, França e UNESCO, tendo também servido na Noruega, Angola e Reino Unido. Foi Secretário de Estado dos Assuntos Europeus (1995/2001). É presidente do Clube de Lisboa / Global Challenges e investigador associado do "Observare" (UAL). Tem livros publicados.
Síntese
O multilateralismo global, enfraquecido há décadas por passividade estatal e por sabotagens discretas, enfrenta,desde 2025, uma deliberada aceleração do seu declínio por parte da administração Trump. Neste cenário, surge no palco diplomático um “novo” bilateralismo, que se distingue do clássico por ser transacional e assimétrico, restaurando hierarquias onde o mais forte dita a sua lei, sem mediação multilateral. Esta tendência fragmenta o sistema internacional, favorecendo acordos regionais e negociações diretas que geram incerteza para economias abertas. Para países de média dimensão como é o caso de Portugal, o desafio é complexo e consiste em explorar o bilateralismo através de parcerias diversificadas e de coligações hábeis de interesses, tentando preservar capacidade de influência sem abdicar do horizonte multilateral, ainda que debilitado.
