Guterres

Há cinco anos, quando António Guterres tomou posse do cargo de secretário-geral da ONU, senti um imenso orgulho pela circunstância de alguém com que tinha trabalhado de perto, cujas excecionais qualidades havia tido o ensejo de apreciar e admirar, ter ascendido à mais relevante posição no quadro multilateral mundial. 

Fui um entusiasta dessa candidatura, por três básicas razões. 

A primeira é que acho que, salvo alguns momentos menos felizes, o Portugal democrático, nos seus diversos ciclos políticos, tem sabido ser fiel aos grandes princípios e valores que fazem parte do acervo civilizacional coletivo dos mundos de que o país decidiu pertencer, que a diplomacia permitida pela Revolução de Abril ajudou a construir. A chegada de um cidadão português àquele lugar de topo no sistema de regulação internacional, por evidente mérito e não por combinas de lóbis e jogos de poder, representava uma prestigiante consagração para Portugal e para a sua diplomacia.

A segunda razão tinha a ver com o próprio António Guterres. A política é uma atividade dura e, muitas vezes, injusta para os seus atores. Fiz parte, com grande orgulho, dos dois governos chefiados por António Guterres. No termo desses dois ciclos, dei-me conta de que a retribuição, no imaginário nacional, face ao esforço feito por António Guterres para contribuir para uma transformação serena e não confrontacional do país, havia sido escassa. Guterres provou depois, no excecional trabalho feito na área dos refugiados, a consistência de um pensamento solidário e de um elevado sentido de responsabilidade moral. A sua escolha, transparente e indiscutível, para as Nações Unidas, foi um corolário de justiça.

Finalmente, conhecendo um pouco das Nações Unidas, por lá ter trabalhado e por acompanhar com alguma atenção a sua evolução, mas igualmente por ser um “militante” do multilateralismo, achei que uma figura como António Guterres representava, à perfeição, aquilo que a organização necessitava, em especial no tocante à sua adaptação a agendas de modernidade - menos retóricas e mais práticas - que lhe permitissem ganhar legitimidade e espaço de mobilização das opiniões públicas.

A estas três razões positivas, somava-se uma preocupação forte: o risco de que uma evolução negativa dentro do país-chave para os sucessos ou insucessos da ONU, os Estados Unidos, pudesse vir fazer correr à organização estaria melhor protegido com alguém que lhe soubesse preservar os princípios e servisse de escudo ético a qualquer instrumentalização ou desvirtuamento. Isso aconteceu, com Trump. Guterres foi o líder da “resistência”.

Agora, o sentido aclamatório que acolheu a reeleição de Guterres prova o acerto da anterior decisão. Os sinais que chegam de Washington a Nova Iorque são positivos, embora a experiência nos deva tornar prudentes quanto a um excessivo otimismo. Se Biden vier a ser o que parece ser, com Guterres na chefia da ONU, não obstante um tempo turbulento que se aguarda no cenário confrontacional global, o mundo fica muito mais seguro.

OSCE, Viena

 Intervention of Ambassador Francisco Seixas da Costa Former Chairperson of the OSCE Permanent Council, Portugal 13th Meeting of the OSCE IWG Structured Dialogue in Capitals Format Vienna, 

17 June 2021

Excellencies, Ladies and Gentlemen

It is for me a great honour – but also a great pleasure – to be invited to address this meeting of the Informal Working Group of the Structured Dialogue in Capitals Format, under Spanish Chairpersonship. I want to thank Ambassador Luis Cuesta, Permanent Representative of Spain, for his kind invitation to be here today.

I hope my viewpoint will complement the rich and interesting interventions of Dr. Ian Anthony and Mr. Andrei Vorobiev, a fellow colleague of profession.

In 2016, I had the privilege to address a joint meeting of the OSCE Forum for Security Co-Operation and the Permanent Council and to reflect on the 20 years of the Lisbon Framework for Arms Control. I saw then the genesis of what is now the “Structured Dialogue”. Now, I have the chance to see what was achieved so far and, hopefully, what are the paths lying ahead.

I have to say this is a matter of great interest to me as the OSCE is an important part of my life. This is an organisation whose relevance I never failed to stress, whose contribution to international peace and security I have always endeavoured to highlight.

Excellencies, Ladies and Gentlemen,

As a disclaimer, let me stress these are my own viewpoints. These are the perspectives of someone who no longer represents the Portuguese Government, but who deeply enjoyed his work in OSCE, that tries to keep track of the international agenda and, with modesty, believes he may have something to share with you.

Dialogue is the key of politico-diplomatic relations, as everybody knows. 25 years ago, when the OSCE Lisbon Summit took place, it seemed that dialogue was possible everywhere. CSCE had just become the OSCE and several documents and agreements were reached: the CFE Treaty, the Open Skies Treaty, the Vienna Document and its updates – and I am just referring to elements of the politico- military dimension, which is the main focus of our attention today. Important bridges between East and West were being built. The talk about “East and West of Vienna” was not used as it is now...

In the 90’s there were “winds of change” that everybody looked at windows of opportunity. I stress “everybody” because it was quite clear that all sides shared that perspective, even looking from different geographies. We got the impression that a new spirit of international co-operation was there forever. The Cold War was over and everything seemed possible. Looking back, we need to understand that we were too optimistic. Even naive...

Focusing on the OSCE and the matters at hand, I am glad we seized such opportunities, but I regret they did not hold as they should have.

Nonetheless, the doors are always open.

The first main takeaway from that period is that we should explore an chance when it is presented to us. The 90’s were certainly a golden opportunity, but we should not think in dichotomic angles: opportunity and no opportunity. It is more like a continuum.

But let’s start by being realistic. The reasons for the current statu quo are to be found not here, in the Hofburg, but outside. The OSCE is not an “object” that floats in the outer space... This organisation reflects the “state of play” in terms of the strategic relationships that are projected in today’s world.

I would like to remember the suspicion and disagreement of the 70’s. The CSCE process was possible and a decisive institutional step, with the OSCE, was taken.

Were the circumstances better at that time? Was it a window of opportunity? Or did we have a different kind of window?

I learned one important lesson in the decades I worked in international affairs, from the United Nation to the OSCE: if there is something we can do, even at a smaller scale, to improve security, stability and predictability we should grab it.

As I understand, much of the discussions in this forum have been revolving around transparency, risk reduction and incident prevention. Is this as ambitious as we had in the past? It does not seem so. But is it relevant? I would say it is.

A second takeaway would be notion of understanding, essential to achieve common results. It was easy for us to understand each other or it did make more efforts to do so?

The goal of the Spanish Chairpersonship of this forum, to increase common understandings, goes, in my view, precisely in the right direction. Five years ago, I remember I quoted here several passages from the Lisbon Summit Document. I will not read them again, but I would ask again the same question I did before: “Are we sure that we would be capable, all of us, to recognize ourselves under those common banners?”

I understand that some of us consider that the security balance is not exactly what it was. With different perspectives we may agree the things are not what they were. But our responsibility is to show our good faith and implement our previous commitments.

The only way to do that is to confirm what we signed up to. And that does not preclude the possibility of having a discussion about it. Apparently, some partners read things in a different way. They consider that the strategic balance changed, and the commitments need to be revisited. I think a discussion around those commitments may be made, but until that discussion is concluded we need to abide by what was subscribed. These are the rules of any kind of agreement in good faith.

It is evident that the achievements of the 90’s did not hold as we envisaged. It is also evident that the erosion of our common security architecture has continued since the last time I was here. I recall:

• The CFE Treaty continues without fulfilling its potential;

• The Vienna Document modernization remains to be achieved, despite the mismatch with the military structures’ evolution;

• The Open Skies Treaty is faced with withdrawals.

You know this by heart, but I could not fail to stress it.

Can we blame the Lisbon Framework for Arms Control? Sometimes I ask myself this question. And my answer is no. We can think about the Framework as some kind of “Constitution” for arms control (the OSCE itself has different “constitutional” texts): it spells out the fundamental principles, but it needs laws to be further implemented and detailed. Needless to say, such laws need continuous review and update. So, as the Framework retains its validity and relevance, the answer is no, in my view it should not be blamed.

Common will to address the current security situation is paramount. I would stress the political will. However, by no means I diminish the so-called “technical level”, of both diplomats and military.

During the Lisbon Summit I was a member of the Portuguese government, with responsibilities in the European affairs. And I remember the importance of the “technical” input in our discussions and how this was relevant for our achievements. In the politico-military sphere, such knowledge is not less relevant. I would say the contrary.

Dialogue is the DNA of diplomatic services. So, in principle, it should not be a particular feat to engage in such activities. But we need to think about the progress the international community did in bringing the military establishments to cooperate with each other in order to avoid the risks of war and preserve peace. The reduction of the relevance of the military factors in European affairs was the major common victory we have achieved in the previous decades and the OSCE was decisive for that. This was an outstanding achievement which contributed to the transparency and predictability, with positive effects in the security across the whole continent.

Despite the great accomplishments of the past we must accept the reality that a great divide prevails today in the OSCE. I repeat what I said earlier: the reasons for that need to be found elsewhere, and we all know what is at stake.

But the past experience proved that it is in everybody’s interest to preserve the “acquis” of OSCE. Some believe there is no room for improvements in our confidence and security building measures unless the rights conditions are place. If we “wait for Godot” we may lose the timing.

Others refer to the importance of taking concrete steps to have the desirable trust and confidence.

At the same time, disagreement on the root causes of conflicts remain.

We need to give dialogue a chance. The OSCE remains an irreplaceable platform for dialogue and for the creation of a common culture in security and co- operation. I remember I had that idea in 1996. I confirmed it in 2002, when I chaired the Permanent Council – and I must say I still feel proud when I remember that it took me many hours to reach the Porto agreements, including the political declaration, the last to reach consensus at ministerial level. I recall many people warned me that this was not possible. With political will and some sense of compromise I proved them wrong. We all prove them wrong.

I know things are now different from what they were 19 years ago. But we remain seated around the same table, even if not in practical terms today. That proves that we still consider OSCE has an important role to play.

Not to agree to talk openly about the basic issues which are at the core of this organization may condemn it to irrelevance, which, I think, is in nobody’s interest.

Our ultimate goal, we need to remember everyday, is not arms control. This is only a tool. Our essential goal is to maintain peace and stability. And we cannot fail on this.

Thank you very much for your attention.

Presidências europeias - uma realidade mutante

Quem, distraidamente, olhar o modelo das presidências do Conselho da União Europeia, constatando que a rotina da sua rotação semestral permanece intocável, pode ficar com a ideia de que o modo como cada Estado-membro é chamado a exercer essas funções permanece, basicamente, idêntico, desde o início das instituições europeias. Essa perceção é apenas ilusória. A realidade é bastante diferente. E há razões justificativas para isso.

Desde a sua fundação, o processo integrador europeu viveu sob a necessidade de compatibilizar a eficácia operativa das suas instituições com a sujeição do modelo a constantes testes de legitimidade.

Essa necessidade foi-se acentuando à medida que o leque de temáticas abrangidas pelo processo integrador se foi diversificando - aprofundando, no jargão europês - e, muito em particular, a partir do momento em que áreas tradicionalmente reservadas ao poder soberano dos Estados - moeda, política externa e de defesa, justiça e assuntos internos - passaram a ser abordadas à mesa de Bruxelas, pela porta aberta em Maastricht.

Também o alargamento geográfico da União, agora com Estados cujo padrão médio de interesses, nomeadamente no processo legislativo, se afastou daquele que antes prevalecia, ameaçando a tradicional preeminência dos contribuintes líquidos, obrigou a um “preemptive strike” em sede de modificação dos tratados - objetivado no Tratado de Nice e consagrado no Tratado de Lisboa.

O objetivo, não declarado, foi garantir que quem se tinha habituado, desde o seu início, a ter o poder de condução do processo integrador o não viesse a perder, ou a diluir excessivamente, por virtude do aumento do número de novos parceiros, a grande maioria dos quais, à época, estava afastada do anterior “mainstream” de interesses prevalecente. Com maior ou menor retórica a envolver os discursos justificativos, na União Europeia as coisas acabam por ser bastante simples. Mas muitos consideram que esta é apenas uma questão de eficácia.

Mas a paralela questão da legitimidade das decisões, que se liga muito à sua aceitabilidade, é também uma preocupação constante da vida europeia. Daí que, ao longo dos anos, o chamado “défice democrático” nas instituições europeias tenha vindo a ser constatado como uma evidência, percecionada como tal pelas opiniões públicas. Muito do trabalho em torno da revisão dos tratados não deixou de ter como objetivo procurar colmatar essa falha.

O crescente reforço do Parlamento Europeu vai nessa direção, mas a necessidade de o compatibilizar com a preservação dos poderes constitucionais dos parlamentos nacionais não deixa também de estar presente nesse debate - um debate que nunca terá fim, tanto mais que se faz num mercado opinativo marcado pela sensibilidade diferenciada existente sobre o assunto no seio dos diversos Estados.

O papel do Conselho

Na constelação de poderes que se refletem no processo legislativo em Bruxelas, os governos dos Estados-membros, sob uma lógica irrecusável, nunca deixaram de reivindicar para si o papel central, atenta a legitimidade decorrente do voto nacional que lhes garante o lugar à mesa decisória.

Ao longo dos anos, foram acordando no seu poder relativo: no início, as diferenças entre si não eram tão acentuadas, mais recentemente os tratados vieram a consagrar um fosso maior entre eles, com a chamada “ponderação” de voto - isto é, o seu multiplicador de força - a ficar ligado ao próprio peso demográfico, o qual, aliás, tinha já no Parlamento Europeu uma área de forte expressão. A ideia teórica da igualdade dos Estados, que decorria do Direito Internacional, era cada vez mais isso mesmo: teórica.

A perda do direito a uma indigitação desigual de membros para a Comissão Europeia - lembremos que, no passado, cada Estado “grande” podia indicar dois comissários - a que o Tratado de Nice pôs termo, com compensação no poder de voto nacional no Conselho e no número de deputados no areópago de Estrasburgo, atenuou, de certo modo, a possibilidade dos Estados utilizarem a Comissão como terreno de barganha de poder. Todos sabemos, no entanto, que, mesmo aí, os poderes “de facto” continuam a ter desigual influência, mas, pelo menos, ficou atenuada, no plano formal, essa diferenciação.

A rotação das presidências

Dentro da afirmação da legitimidade e representatividade dos Estados, fez sempre parte integrante o exercício semestral da presidência do Conselho de Ministros.

Dar a cada Estado-membro a possibilidade de, rotativamente, ser visto “à frente” das instituições comunitárias confere a estas um sentido mais democrático, tanto mais que nesse exercício os pequenos Estados surgem lado a lado com outros mais poderosos, numa aparente paridade. Esta coreografia tem, ainda hoje, reflexos no modo como, em alguns países, a Europa é percebida. Funciona, no fundo, como um instrumento de proselitismo europeísta, como um fator de mobilização para o projeto.

Mas começou a ser claro que, ao lado desses aspetos positivos, as instituições podiam vir a sofrer consequências negativas dessa cíclica rotação, que podia conduzir a máquina comunitária a ficar sob uma deficiente liderança por um período de meio ano. Podemos imaginar que o grande alargamento terá sido a pedra de toque para tentar dar maior continuidade à liderança do Conselho Europeu.

Com o Tratado de Lisboa, surge assim a criação da figura de um presidente do Conselho Europeu, estabelecendo uma bicefalia de poder com a chefia da Comissão Europeia, e, no plano institucional, tendo como outro parceiro o presidente do Parlamento Europeu.

Ao líder do Estado-membro que tem a presidência rotativa é dado, naturalmente, um papel de destaque, mas essa mesma tarefa está a anos-luz daquilo que era a sua posição no passado. Dir-se-á que muito se ganhou em eficácia, mas algo se perdeu na legitimidade da União, aos olhos dos cidadãos nacionais.

Os derrotados institucionais

Mas os maiores perdedores institucionais são, sem a menor dúvida, os ministros dos Negócios Estrangeiros.

Antes dos atuais Conselhos Europeus existirem, ou quando apenas funcionavam como reunião informal orientadora, o papel decisório central nas instituições comunitárias era cometido aos ministros dos Negócios Estrangeiros - a quem era atribuído o título de “presidente do Conselho”.

Era nas suas reuniões, em geral mensais, que desembocava, para ratificação final, tudo o que emanava dos Conselhos sectoriais de ministros, muito embora, desde muito cedo, áreas como a Agricultura ou a Economia e Finanças tivessem marcado uma forte autonomia.

Contudo, o caráter central dos Conselhos de ministros “Assuntos Gerais”, onde tinham assente os chefes das diplomacias, manteve-se por muito tempo no patamar supremo do processo de decisão. Além disso, os ministros dos Negócios Estrangeiros passaram a ter lugar cativo nos Conselhos Europeus, ao lado dos chefes do Estado ou de governo. Se pensarmos bem, essa posição correspondia, na dimensão interna dos Estados, ao imenso papel coordenador, com o direito à última palavra, que os ministérios dos Negócios Estrangeiros, por muito tempo, tiveram sobre as questões europeias. Curiosamente, a avaliar apenas pelo caso português, isso nem sempre se refletia no lugar do ministro dos Negócios Estrangeiros na hierarquia governamental interna.

Um dia, porém, esse mundo, quase impercetivelmente, desvaneceu-se. Aquilo a que a linguagem das Necessidades chama de “ministérios sectoriais” ganhou asas próprias, reforçou fortemente a sua presença direta em Bruxelas, através de gente sua colocada nas Representações Permanentes junto da União Europeia, em claro detrimento da coordenação feita nas capitais.

Essa evolução não se fez da mesma forma em todos os países, mas é detetável uma tendência geral nesse sentido. Na perspetiva de alguns observadores, as questões europeias deixaram, em muitos casos, de ser vistas como do foro da política externa, para passarem a ser temas de natureza interna, que os ministérios técnicos discutem com os seus pares europeus e com as instituições, tendo pouco sentido continuar a tentar comportá-los num quadro diplomático tradicional. Essa leitura, segundo outros, esquece a importância da coordenação de posições, por forma a garantir a coerência global da atitude do país no quadro europeu.

Mas se o papel coordenador dos ministérios dos Negócios Estrangeiros se foi diluindo, alguns terão pensado que, pelo menos, aquilo que é o “core” da atividade das máquinas diplomáticas pudesse ser preservado nas mãos dos gestores da política externa, os ministros dos Negócios Estrangeiros. Mas, também aí, o mundo mudou bastante.

O crescente papel dos chefes do Estado ou de governo na vida europeia levou para as suas reuniões, para os Conselhos Europeus, o essencial das grandes decisões. E o Tratado de Lisboa, quase sem se dar por isso, consagrou a saída dos ministros dos Negócios Estrangeiros do lugar, no sentido físico da expressão, que tinham nos Conselhos Europeus. Agora, quando em Bruxelas se reúnem as figuras de topo dos executivos nacionais, vão acompanhadas com os membros do governo que têm a seu cargo os Assuntos Europeus, que obviamente não têm lugar na sala e que ficam num “backstage” de mero suporte. Aqueles de quem esses “junior ministers” politicamente dependem, os ministros dos Negócios Estrangeiros, esses ou ficam nas capitais ou dedicam-se a outras tarefas.

Mas a Europa, para os chefes das diplomacia, acabou? Claro que não. Os ministros dos Negócios Estrangeiros continuam a reunir com regularidade, mas com uma pequena-grande diferença: enquanto cerca de uma dezena de formações ministeriais, mais técnicas, têm reuniões presididas pelos ministros do país que exerce a presidência semestral, as reuniões dos chefes das diplomacias passaram a ser tituladas pelo Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e Política de Segurança, dependente do Conselho e que é, simultaneamente, vice-presidente da Comissão Europeia. Os chefes das diplomacias nacionais são “coordenados” pelo chefe da diplomacia europeia, assuma-se ou não isto abertamente.

Mas não só: por todo o mundo, a ação dos embaixadores dos Estados-membros passou a ser coordenada pelo representante diplomático da União, pertencente ao Serviço Europeu de Ação Externa, acreditado como embaixador da União Europeia. É ele quem reúne os embaixadores nacionais, quem fala localmente em nome da União. A mudança foi muito significativa.

Presidências condicionadas

As presidências semestrais tiveram sempre condicionantes, que limitavam a liberdade dos Estados que as assumiam para desenharem um programa à sua exclusiva vontade.

Desde logo, porque estavam dependentes da conjuntura e não podiam estabelecer uma agenda que a não tivesse em conta. Depois, porque havia que respeitar o que estivesse no “pipeline” legislativo da União, sob proposta da Comissão. Finalmente, em especial tratando-se de Estados menos poderosos, porque era sempre necessário negociar a colocação na agenda semestral de iniciativas que pudessem ser vistas como abalando a rotina e os ritmos marcados pelos “powers that be” dentro da máquina.

Acresce que, para evitar grandes surpresas, mas igualmente para garantir alguma uniformidade e sentido de continuidade, foi criado o chamado “trio” de presidências, que desenha um programa comum. E, não por acaso, foi alterada a ordem de exercício das presidências semestrais de forma a garantir que, nesse trio, há sempre um estado “grande” da União.

Nada acontece por acaso nesta Europa...

######

Uma presidência atípica

A presidência de 2021 é a primeira que Portugal exerce sob o modelo criado pelo último Tratado europeu: o Tratado de Lisboa, finalizado precisamente durante a nossa última presidência, em 2007.

Portugal tem perante si um tempo europeu de grande exigência, seja na gestão das questões decorrentes da pandemia, como a distribuição das vacinas, seja nos efeitos do Brexit nos diversos aspetos da vida europeia. Mas, igualmente, espera-se da presidência um trabalho de impulso para acelerar o calendário das ajudas financeiras decididas durante a presidência alemã. O facto da Comissão Europeia ter um papel central na execução prática de muitas destas dimensões, não dispensa o Estado-membro que exerce a presidência da necessidade de intervir nas arbitragens que vierem a ser entendidas por necessárias.

Dois pontos se destacam, entre outros, naquilo que a presidência portuguesa quer deixar como sua marca no semestre: a realização da cimeira europeia com a Índia e um Conselho Europeu dedicado a consagrar um conjunto de decisões, que anuncia como muito significativo, na área social. No primeiro caso, estamos perante o diálogo com uma potência emergente com uma posição determinante na área indo-pacífica. No segundo, numa União marcada por um crescente afastamento dos cidadãos, o reforço da dimensão social pode ser uma chave determinante para mudar algumas perceções negativas e dar um novo impulso à agenda europeia.

######

Francisco Seixas da Costa é investigador do “Observare” - Observatório de Relações Exteriores da Universidade Autónoma de Lisboa (UAL), onde também é docente. Foi embaixador português no Brasil, em França e em organizações internacionais (ONU, OSCE e UNESCO) e secretário de Estado dos Assuntos Europeus (1995/2001). É atualmente gestor e consultor de empresas, colunista na imprensa e comentador de temas internacionais. É presidente do “Clube de Lisboa”.

(Texto publicado no Anuário Janus 2020/2021)