A cooperação para o desenvolvimento em face dos desafios da política externa

Gostava de começar por agradecer ao embaixador Luis Faro Ramos a amabilidade do convite para eu estar aqui hoje. É-me muito grato participar numa iniciativa do Ministério dos Negócios Estrangeiros, casa em que estive profissionalmente ativo durante 38 anos. 38 belos anos, noto. Nos últimos sete anos, a minha vida mudou alguma coisa em termos de ocupação profissional, mas a atividade diplomática do país manteve-se sempre dentro do meu radar de interesses. Foi por isso que decidi aceitar o convite para estar aqui.

Da mesma maneira que quem trabalha em cooperação para o desenvolvimento conhece bem o conceito de “ajuda desligada”, quero dizer que tomei este convite num sentido amplo da liberdade que posso assumir naquilo que vou dizer, isto é, como um “convite desligado”. Utilizando também outro conceito da casa, não sinto assim a menor “condicionalidade”. 

Por isso, mas também porque sei que é o que se espera de mim, vou dizer apenas aquilo que penso. Basicamente, proponho-me falar um pouco do papel da cooperação na política externa portuguesa e dos desafios com que, na minha opinião, esta última se confronta e que se refletem nalgumas das dimensões que hoje aqui nos reunem.

Para quem não saiba - e, curiosamente, vejo isto frequentemente omitido -, foi logo em 1975, há 45 anos, que a Comissão Nacional de Descolonização, então dependente da Presidência da República, decidiu criar no seu seio um Gabinete Coordenador para a Cooperação. Poucos meses depois, esse gabinete seria integrado no Ministério da Cooperação. É verdade! Portugal começou por ter um Ministério da Cooperação! Tive o gosto de trabalhar em ambas essas estruturas, como jovem diplomata, nelas destacado pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros.

O desenho institucional inicial, voltado exclusivamente para as antigas colónias, era muito simples. Foi projetado um Instituto para a Cooperação Económica (ICE), inicialmente muito focado na gestão do contencioso financeiro pós-colonial, integrado basicamente por gente que tinha trabalhado no antigo Ministério do Ultramar. O facto desse ICE ter uma dupla tutela - Estrangeiros e Finanças - era bem revelador da sua natureza. Ainda antes do ICE, havia sido instituído o referido Gabinete Coordenador para a Cooperação, que mais tarde viria a dar origem à Direção-Geral de Cooperação. O Gabinete era vocacionado para todas as áreas não económicas, com destaque para o apoio ao ensino e à ajuda, em matérias de recursos humanos, às estruturas oficiais dos novos Estados.

Viria a ser, basicamente, a posterior fusão dessas duas entidades que, anos depois, conduziu à criação daquilo que iria ser o IPAD.

Fiz esta revisitação histórica para realçar que, com o 25 de abril, nasceu, quase simultaneamente, no seio da Administração Pública portuguesa, imagino que pressionada por alguns setores responsáveis da sociedade civil, a consciência de que era importante começar a estruturar um modelo cooperativo de relação com os novos países saídos da descolonização. 

Sempre achei isto muito significativo e como prova de que o 25 de abril tinha acarretado, de imediato, um forte choque de modernidade à nossa postura externa, até ali marcada essencialmente pela defesa da política “ultramarina”, pela relação com a Nato e por uma gestão da nossa incipiente relação com as estruturas multilaterais europeias.

Com o 25 de abril, tudo isso mudou. Portugal passou a ser aceite nos fóruns multilaterais e, através deles, rapidamente percebeu aquilo que se esperava do novo país democrático, nomeadamente das suas futuras relações com o que então se chamava o “terceiro mundo”. À época, não fazíamos parte do CAD (Comité de Ajuda ao Desenvolvimento) da OCDE, onde antes tínhamos estado, embora como recetores de ajuda.

Mas o que me parece interessante é sublinhar que, num tempo de crise económica e de pressão para a integração das vagas de pessoas que retornavam às centenas de milhares de África, se criou a consciência, mesmo na confusão política que então se vivia, que era essencial transmitir um sinal efetivo de solidariedade face aos novos países, cujas estruturas institucionais tinha sido, de um momento para o outro, descapitalizadas em termos de recursos humanos.Isso mesmo foi pressentido por algumas instituições multilaterais internacionais, que curiosamente vieram a recorrer a quadros portugueses para sustentar institucionalmente as administrações desses novos países.

Uma nota, finalmente, para o mundo não-governamental, onde já então se destacava uma forte sensibilidade, em alguns casos politicamente motivada, nesta área. No início, não se falava ainda de ONGDs, mas apenas de dimensões para a cooperação para o desenvolvimento de ONGs tradicionais, que já mostravam uma forte vocação para o trabalho no domínio do desenvolvimento. Lembro-me bem que demorou bastante tempo até que o papel da ONGs viesse a ser reconhecido pelas nossas estruturas oficiais, não apenas como parceiros na política nacional de ajuda ao desenvolvimento, mas igualmente como entidades relevantes no próprio processo de construção da política oficial de cooperação. 

É curioso notar que a vocação para essa específica ação política, voltada para ajuda às antigas colónias africanas - nesse período, era apenas dessas geografias que se falava - se refletia muito em quase todos os ministérios e empresas públicas, muitas vezes, como e natural, titulada por gente que tinha vindo do antigo “ultramar”. “Old habits die hard”...

Com o que que acabo de dizer, repito, quis assinalar que a política externa democrática, desde muito cedo, foi fortemente permeada pela ideia de que era importante estruturar um modelo de relação institucional cooperativa com as antigas colónias. Com todas elas, embora cada uma delas fosse um caso em si mesmo.

Posso estar equivocado, mas tenho a sensação de que, em todos os ciclos políticos em democracia, com diferentes atores e com expressões discursivas diferentes, prevaleceu sempre a consciência de que essa nossa manifestação de boa vontade, por vezes encarada pelo outro lado com alguma distância e desatenção, constituía uma espécie de investimento no futuro. Se houve de facto alguém que pensou assim, pensou bem.

Como sempre acontece nestes casos, também nós, do nosso lado, acabámos por mudar um pouco por virtude desta ação junto dos outros. Fomos aprendendo que ali já não estava o “ultramar”, que o paternalismo não funcionava, que era necessário respeitar o próprio percurso de construção institucional, muitas vezes turbulenta, que se passava desse outro lado. A maturidade crescente da nossa política de relação com a África pós-colonial (o caso de Timor é diferente) foi construída ao longo desses anos.

Nesse período, a nossa cooperação, bilateral, multilateral e, mais tarde, de relação europeia, foi fazendo o seu caminho. Esta é uma realidade que, até aos dias de hoje, acompanhei à distância, tendo embora alguma ideia bastante clara dos respetivos efeitos. 

Sem querer entrar por um terreno que nos levaria muito longe, mas porque quero ser completamente sincero e frontal, devo dizer que ainda convivo mal com a solução da fusão entre estruturas que tratam da política da língua e as que promovem a ação da cooperação para o desenvolvimento, fusão essa hoje consubstanciada no Camões. Mas quero saudar, com grande sinceridade, aqueles que no seio do Camões conseguem, no dia a dia, o milagre de tentar libertar o Rossio do espartilho da Betesga. As minhas dúvidas, contudo, e desculpem lá!, não terminam por aqui. Também me questiono sobre se um país com as ambições que Portugal tem de ter neste domínio, pode continuar manter uma APD ao nível atual. E, finalmente, e prometo que este é o derradeiro remoque, quero dizer que tenho algum ceticismo sobre a prudência em privilegiar crescentemente a “cooperação delegada”, num “comodismo” que, a meu ver, nos pode menorizar um pouco, quer no âmbito europeu, quer junto dos países recetores da ajuda. Mas estou aberto a ser convencido de que sou eu quem está a ver mal as coisas.

Eram estas as notas que queria deixar aqui, tituladas por alguém que esteve ligado aos primórdios da nossa cooperação, que mais tarde viria a trabalhar largos anos nesta área (como responsável pela cooperação na nossa embaixada em Angola, como chefe de divisão do setor de cooperação europeia na então DG das Comunidades Europeias, como adjunto para a cooperação de um SENEC), e que, por essa razão, mantém uma eterna afetividade por este setor.

Passo agora ao segundo ponto.

Gostava agora de lhes falar um pouco do modo como vejo o atual papel de Portugal no quadro internacional, tendo em especial em atenção os vetores da nossa ação externa que se mais diretamente se ligam com as dimensões, geográficas e temáticas, que hoje aqui nos reúnem. Mas não só. 

Queria começar por lembrar que, com a democracia internamente conquistada em 1974, Portugal, sem mudar de sítio geopolítico, mudou naturalmente de prioridades, quase radicalmente, em matéria de política externa. Não sei se já repararam, mas, daquilo que eram os vetores dominantes na ação internacional do país, da ditadura para a democracia, apenas sobreviveu uma única dessas prioridades: a aposta na relação transatlântica e no papel da NATO. Em ditadura, esse vetor fazia parte daquilo que cabia ao nosso país executar na balança da Guerra Fria. Em democracia, essa mesma dimensão prolongou-se, no mesmo registo, por algum tempo, e, depois do muro de Berlim ter caído, passou seguir a aliança privilegiada com o vizinho do outro lado do Atlântico que a Europa política, onde entretanto nos integrámos, sempre assumiu como essencial. Claro que, pelo meio, e numa lógica nacional própria, esteve sempre a questão das Lajes. 

Alguns, mais cínicos, que mais não vêm na linearidade da nossa política externa senão o reciclar cíclico de uma diplomacia temática comodista, podem qualificar este nosso atávico atlantismo como uma mera cedência à “realpolitik”. Seja por “realpolitik” seja por determinante geopolítica, a verdade é que essa prioridade, pela nossa parte, manteve-se sempre, embora com “nuances”

E uma coisa é certa: se a relação transatlântica está hoje a ser posta em causa, por tensões nela induzidas, isso não se deve minimamente à Europa, mas essencialmente à dinâmica nefasta que atravessa a administração americana, que parece seguir uma postura de “lone ranger”, que se obstina em não coordenar com os seus aliados alguns passos estratégicos que, na realidade, estão a afetar a globalidade dos interesses transatlânticos. Há uns anos, um ignoto secretário de Defesa americano consagrou uma frase para a História anedótica: “o que é bom para a General Motors, é bom para os Estados Unidos”. Hoje, temos de nos perguntar: o que é bom para os Estados Unidos é necessariamente bom para os seus aliados? 

Esta postura americana, que, se bem observarmos, não é tão recente quanto isso, mas que se afirma agora a um nível nunca antes atingido, em matéria de quebra de confiança, comporta consigo um outro elemento que se revela altamente nocivo para a nossa hierarquia nacional de prioridades: o desprezo pelo mundo multilateral. Há nisto uma imensa e triste ironia. Foi a América que, após a Segunda Guerra, praticamente impôs ao mundo um modelo institucional de representação dos Estados que, desde o início do século XX, vinha a fazer um caminho lento de consagração. O mundo das organizações multilaterais, com representação intergovernamental, parecia ser o formato certo para permitir aos Estados desprovidos de um poder relativo poderem ter um espaço para afirmarem a sua voz e, essencialmente, para se ligarem a instrumentos de gestão coletiva, capazes de criar uma governança mundial em paz e progresso. Nós sabíamos, todos sabiam, que uns seriam sempre mais iguais do que outros, mas isso não desmerecia a importância de todos se poderem fazer ouvir, com respeito mútuo, não obstante ser natural que cada um cuidasse em defender os seus interesses. 

Também sabemos que, muitas vezes, os Estados Unidos bloquearam esses instrumentos institucionais de gestão coletiva, apenas para afirmação egoísta de interesses próprios. Mas nunca, como hoje vemos acontecer, assistimos a uma espécie de desistência deliberada da filosofia multilateral, de desprezo pela sua lógica, de regresso, um tanto medievo, ao padrão da afirmação de poder pela força, das armas ou do dinheiro. 

Para o que nos interessa, a aposta no multilateralismo, que Portugal aculturou na sua diplomacia e com que se habituou a viver e a saber trabalhar na ordem externa, está hoje fortemente prejudicada pela atitude negativa da maior potência ocidental. É que não é apenas a atitude de Washington que aqui importa: o exemplo americano frutifica como um vírus em outros atores internacionais que a tomam como pretexto para se eximirem a compromissos da maior importância para a ordem global, de que a questão ambiental é talvez o caso mais chocante, mas não o único. E, como é evidente, a agenda internacional de promoção do desenvolvimento está já a sofrer fortemente com esta postura americana, como se observa na asfixia feita aos projetos e ao orçamento das Nações Unidas e de outras estruturas multilaterais..

Mas voltemos a este lado do Atlântico. Nestas “apostas” estratégicas, em liberdade - depois da relação transatlântica e do mundo multilateral - surge-nos, naturalmente, a Europa.  A Europa não fazia parte das prioridades da ditadura, antes de 1974. Mas, acontecida a Revolução, rapidamente passou a federar a agenda política de quantos, entre nós, optaram por um modelo de sociedade democrática de tipo ocidental. A integração no projeto que Monet e Schumann tinham desenhado, e que o medo a Estaline tinha cimentado, foi talvez a mais importante decisão tomada por Portugal, no quadro internacional, durante o século XX - e não estou a esquecer a entrada na Primeira Guerra mundial. Igualmente não esqueço a diplomacia de fuga “por entre os pingos da chuva” durante a Segunda Guerra, bem como a recusa em seguir o modelo de descolonização de outros países europeus.

Para a consolidação da nossa democracia e do nosso desenvolvimento, provocando um imenso choque de modernidade, a Europa revelou-se um “driver” espantoso no nosso futuro coletivo. E continua a ser insubstituível, mesmo com todas as derivas negativas que o processo europeu tem vindo a sofrer – e mesmo outras por que se teme possa vir ainda a passar. No mercado das opções estratégicas ao nosso dispor como país, a opção europeia permanece incontornável.

No âmbito que hoje aqui nos traz, as políticas de desenvolvimento, a Europa funcionou como um catalizador daquilo que era a nossa política bilateral de cooperação, abriu-nos novos horizontes de ação e, mais do que isso, deu-nos instrumentos muito mais eficazes de intervenção junto dos parceiros que privilegiamos. Refiro-me não só a instrumentos da ação clássica europeia em matéria de política de cooperação, como é o caso das Convenções com os Países ACP, mas igualmente pela interessante e ativa mobilização portuguesa num conjunto muito diversificado de relações externas da União, como a cooperação mediterrânica e todo o corpo de relações com África, que a nossa futura presidência da UE nos permitirá explorar. E, vale a pena não esquecer, tem sido o nosso envolvimento nas instituições europeias que tem ajudado a estimular a criação, entre nós, de capacidades para abordagem de temáticas de que estávamos alheados, para a capacitação na ação dos nossos especialistas no quadro internacional, nomeadamente multilateral. Isto é tão válido para a administração pública como o é para um vasto número de setores da sociedade civil.

E chegamos, finalmente, à lusofonia. A lusofonia não se esgota na CPLP, mas é essencialmente desta que quero falar. Não vou fazer aqui um panegírico laudatório da CPLP, das suas virtualidades, dos “amanhãs que cantam” no seu futuro. Esse é um discurso para quem tem a responsabilidade, e não é pouca, de manter o otimismo no posto de comando. 

Mas eu também não sou um pessimista. A cooperação lusófona deu, nestes vinte e tal anos de ação institucional intergovernamental, passos muito importantes. E muito positivos. O nosso grau de exigência face à organização é que é, às vezes, me parece muito desmesurado. Ou talvez seja pelo facto da realidade não acompanhar a retórica.

Ao olharmos para a CPLP, é importante não esquecer quatro realidades. 

A primeira é que, ao contrário de outras comunidades congéneres, o centro de gravidade da CPLP, pela dimensão objetiva do antigo colonizador, não está colocado no Estado que tem condições potenciais para vir a assumir um estatuto mais elevado à escala global.

A segunda realidade, talvez derivada da primeira, é que parece evidente que o Brasil não conferiu até hoje uma importância à CPLP na sua política externa que se tivesse refletido, de forma significativa, no potenciar do prestígio da organização.

A terceira realidade é que a CPLP congrega países muito díspares, na sua dimensão, na sua riqueza, no seu grau de estabilidade política, o que muitas vezes é um obstáculo para um trabalho conjunto construtivo e até mais sereno.

Finalmente, uma realidade que será talvez “politicamente incorreta”, mas a que não me quero furtar: não devemos esquecer que as culturas políticas que se projetam no seio da CPLP, não obstante todos os esforços semânticos, comportam entre elas divergências, acomodam hierarquias de valores, no plano do funcionamento dos Estados, que estão longe de ser homogéneos. Se eu lembrar a adesão da Guiné Equatorial acho que não preciso de dizer mais nada.

Como referi, não estou pessimista quanto ao futuro da organização, embora deva dizer que não encontro razões para estar mais do que apenas moderadamente otimista quanto ao saldo do seu trabalho no tratamento conjunto do nosso fator comum central: a língua. 

Tenho a sensação de que, não obstante todos os esforços feitos ao longo destes anos - e, sejamos claros, Portugal tem tido aqui, como lhe compete, um papel determinante e muito positivo -, estamos muito longe de poder ter desenhado uma estratégia eficaz para a consagração, à escala global, daquele que poderá ser o nosso maior fator de prestígio coletivo.

Isto se acaso não conseguirmos, como prevejo que não consigamos, que o prestígio da CPLP derive, como seria desejável, do reconhecimento do seu papel internacional na promoção dos valores da boa governação, dos valores do Estado de Direito, da democracia, dos Direitos Humanos e da paz. Essa, sim, seria a sua maior glória.

Referi a relação transatlântica, a aposta multilateral, a Europa e a dimensão lusófona. Se, ao que disse, somarmos o papel de proteção e promoção da nossa diáspora, bem como a dimensão económica externa (promoção comercial, captação de investimento, turismo), verifico que terei tocado naquilo que poderemos considerar as prioridades essenciais da nossa política externa.

Cada um destes vetores tem sido sublinhado, ao longo do nosso tempo democrático, de forma diferenciada, de acordo com as sensibilidades políticas prevalecentes no rotativismo governativo mas, igualmente, dependendo dos condicionalismos, de toda a natureza, internos ou externos, em que a nossa ação se foi processando. Mas é para mim evidente que, com alguns momentos menos brilhantes que procuro esquecer – e os acontecimentos no Médio Oriente, no dia de hoje, trazem-me uma dessas tristes ocasiões à memória-, é detetável uma muito razoável coerência global na nossa atitude externa, da que resulta para Portugal uma imagem de um país basicamente fiel a uma linha de continuidade central da sua política. 

A confiança internacional que o envolvimento militar em ações de manutenção de paz tem gerado à nossa volta, os êxitos consecutivamente conseguidos em candidaturas internacionais, de que o caso do SGNU é um caso muito evidente, a nossa reconhecida capacidade de interlocução, tudo isso dá de nós a imagem de um “honest broker”, com dimensão - desculpem lá os que não gostam de ouvir isto ou acham um exagero - com apreciável dimensão global.

Mas essa dimensão global reside precisamente naquilo que hoje nos reúne aqui: na importância internacional da nossa língua, na nossa presença ativa como um país solidário, em cenários em todos os continentes. Temos o hábito de nos afirmarmos orgulhosos herdeiros das viagens que outros fizeram em nosso nome, no passado.

Mas temos de perceber que essa herança aparecerá aos olhos de muitos apenas como uma velharia se não conseguirmos fixar uma imagem contemporânea reconhecida por todos, uma identidade que só a projeção da nossa língua e a afirmação dos valores da nossa solidariedade e os nossos esforços para a paz nos pode dar.