José Junqueiro - expressão de uma admiração

Quando, há tempos, me chegou a notícia da morte de José Junqueiro, fiz naturalmente uma retrospetiva íntima do relacionamento que com ele tive,ao longo dos anos. Lembrei-me dos meus primeiros tempos no Governo e de que foi por essa altura que o conheci, nas minhas idas regulares à Assembleia da República, para onde ele havia entrado sensivelmente na mesma época.

Em perspetiva, recordo ter registado a sua figura algo reservada, mas portadora constante de um sorriso atrás do qual eu julgava poder ler alguma saudável ironia, numa maneira própria de estar de bem com a vida. Naquele grande grupo parlamentar, ele era uma personalidade que afirmavauma elegância discreta, um discurso político nada gongórico, bem articulado, uma expressividade natural, de onde transparecia sempre um humor fino, mas contido. Era, recordo, uma figura popular entre os colegas — creio que atraídos pelo trato fácil e genuinamente agradável.

Tempos mais tarde, António Guterres veio a chamar José Junqueiro para o Governo. Juntos integrámos o seu segundo executivo — no meu caso por um período mais curto, por ter, entretanto, optado por regressar à vida profissional. Passámos então a encontrar-nos com alguma regularidade, quase sempre à margem das reuniões de secretários de Estado. Não diria que éramos íntimos, longe disso, mas construímos uma relação de forte cordialidade e simpatia. Ambos éramos oriundos de cidades de província— e isso desenhava uma natural cumplicidade. O facto de também sermos sportinguistas, e de eu ser um frequentador regular da cozinha viseense, ter-nos-á dado um outro terreno comum para a conversa, para além da política — o que, nesses contextos, não é de somenos para descrispar o quotidiano de trabalho.

Passei depois mais de uma década no estrangeiro e perdemo-nos de vista. Contactei-o, solidário com o seu pesar, aquando da morte prematura do seu irmão Raul — gesto que me disse ter apreciado. Só voltei a encontrá-lo já depois do meu regresso a Portugal, quando esteve no centro de uma iniciativa em Viseu organizada pela Liga dos Combatentes sobre o centenário da Grande Guerra, na qual teve a amabilidade de me envolver. Aproveitámos então para ter uma boa conversa durante um almoço, em que me foi confidenciando as suas leituras sobre a política autárquica local — terreno onde sempre se empenhou em tentar mudar o rumo das coisas. Creio que não nos voltámos a ver desde esse evento.

Com uma carreira académica de mérito reconhecido, José Junqueiro mostrou também que havia, no seu caso, muito mais vida para além da política. Essa capacidade de não se reduzir a um único papel diz muito sobre a dimensão de alguém.

José Junqueiro deixou no país uma imagem de empenhamento e de seriedade, unanimemente reconhecida — uma marca de rigor, de competência e de respeito pelas instituições. A sua determinação política nunca deixou de ser compatível com uma consideração genuína pelos adversários, que aliás não hesitaram em testemunhá-lo na hora do seu desaparecimento.

Deixar aqui o meu modesto testemunho é um preito de respeito e de admiração por quem soube estar na vida ao serviço dos outros e de uma causa política que muito ajudou a prestigiar.​​​​​​​​​​​​​​​​

(Testemunho para o livro "Por um Portugal inteiro - Tributo a José Junqueiro", Viseu, 2026)

Nas guerras, só a morte é comum

Nas Guerras só a Morte é comum. Dos Arquiduques aos Drones

(Texto baseado numa intervenção realizada na Casa Manuel Teixeira Gomes, em Portimão, em 5 de junho de 2026)

Há uma pergunta que volta sempre que uma nova guerra ocupa o centro das preocupações internacionais: aprendemos realmente alguma coisa com as guerras anteriores?

A questão parece simples, mas a resposta está longe de o ser. O século XX foi, provavelmente, o período mais estudado da história da violência organizada. Conhecemos hoje, com detalhe sem precedentes, as causas da Primeira Guerra Mundial, as condições que favoreceram a ascensão dos regimes totalitários, os mecanismos que conduziram ao genocídio nazi e as circunstâncias que culminaram na utilização de armas nucleares. Há bibliotecas inteiras dedicadas ao estudo dos conflitos, das negociações diplomáticas e das tentativas de construção da paz. E, no entanto, as guerras não desapareceram. Mudaram de forma, mudaram de escala, mudaram de linguagem — mas continuaram a marcar a vida internacional.

Foi essa constatação que me levou a refletir sobre o percurso que vai da Europa de 1914 ao mundo contemporâneo. Não se trata apenas de comparar acontecimentos separados por mais de um século. Trata-se de perceber se existe alguma continuidade entre eles e, sobretudo, de avaliar até que ponto a memória acumulada das tragédias do passado continua a ter um papel útil na prevenção de novas catástrofes.

A figura de Manuel Teixeira Gomes oferece um ponto de observação particularmente interessante para esta reflexão. Diplomata, escritor e futuro Presidente da República, encontrava-se em Londres quando a crise de julho de 1914 mergulhou a Europa numa guerra cuja dimensão poucos conseguiram antecipar. A partir da capital britânica, assistiu ao desmoronamento de uma ordem internacional que, apesar das suas rivalidades e tensões, parecia ainda suficientemente sólida para evitar uma confrontação generalizada entre as grandes potências.

O seu olhar recorda-nos algo que a história tende a confirmar repetidamente: os contemporâneos raramente reconhecem a dimensão das transformações que estão a viver. Muitas vezes, só mais tarde percebemos que determinado acontecimento marcou o fim de uma época e o início de outra.

A Europa de 1914

Vista a partir do presente, a Primeira Guerra Mundial parece quase inevitável. Os historiadores conhecem hoje os sistemas de alianças, os planos de mobilização, as rivalidades imperiais e as crises diplomáticas que precederam o conflito. Conhecem também a sucessão de decisões que, em poucas semanas, transformaram um atentado nos Balcãs numa guerra continental e, pouco depois, numa guerra mundial.

Mas os contemporâneos não dispunham dessa perspetiva. A Europa de 1914 era um continente profundamente integrado. O comércio internacional crescia de forma sustentada. As redes ferroviárias ligavam capitais e regiões distantes. A circulação de pessoas, capitais e mercadorias atingia níveis que muitos observadores consideravam incompatíveis com uma guerra de grandes proporções. Havia mesmo quem acreditasse que a interdependência económica tornara o conflito demasiado dispendioso para ser racionalmente escolhido.

Essa confiança revelou-se ilusória. A crise desencadeada pelo assassinato em Sarajevo do arquiduque Francisco Fernando expôs os limites da racionalidade política quando combinada com mecanismos automáticos de mobilização militar. À medida que os calendários dos estados-maiores avançavam, a margem de decisão dos dirigentes políticos diminuía. Cada passo dado por um país era interpretado pelos outros como uma ameaça que exigia resposta imediata. O resultado foi uma dinâmica de escalada que ninguém pareceu capaz de interromper.

O caso continua a ser um dos exemplos mais estudados dos perigos inerentes à interação entre medo, cálculo estratégico e erro de perceção. Nenhum dos principais intervenientes desejava exatamente a guerra que acabou por ocorrer. No entanto, todos contribuíram para a tornar possível.

Existe aqui uma lição que permanece atual. As guerras nem sempre resultam de decisões deliberadas de agressão. Por vezes nascem da combinação de rivalidades acumuladas, mecanismos institucionais inadequados e interpretações erradas das intenções do adversário. A história internacional está cheia de exemplos em que os atores acreditaram estar a agir de forma defensiva enquanto os seus rivais interpretavam exatamente o contrário.

Outro elemento ajuda a compreender o ambiente intelectual da época. A última grande guerra europeia encontrava-se relativamente distante da experiência da maioria da população. A guerra franco-prussiana terminara em 1871. Os conflitos coloniais, embora frequentes e muitas vezes brutais, eram percebidos como acontecimentos periféricos. A guerra moderna, industrial e prolongada permanecia fora do horizonte de expetativa de grande parte das sociedades europeias.

O imaginário coletivo continuava marcado por uma visão da guerra herdada do século XIX: campanhas relativamente rápidas, heroísmo militar, vitórias decisivas e regresso à normalidade. Poucos imaginavam trincheiras que se estenderiam por centenas de quilómetros, bombardeamentos incessantes e milhões de mortos produzidos por uma combinação inédita de indústria, ciência e capacidade organizativa.

A modernidade europeia descobriu, de forma traumática, que o progresso tecnológico não implicava necessariamente progresso moral.

Portugal e Teixeira Gomes

A posição portuguesa perante a guerra ilustra bem as ambiguidades que caracterizam os pequenos e médios Estados quando confrontados com crises internacionais de grande escala.

Em 1914, Portugal atravessava um período de instabilidade política significativa. A República, proclamada apenas quatro anos antes, procurava consolidar-se internamente e afirmar-se externamente. O império colonial continuava a representar um elemento central da identidade internacional do país, mas também uma fonte permanente de vulnerabilidade.

A guerra colocou imediatamente uma questão fundamental: como preservar os interesses portugueses num conflito dominado por potências muito mais fortes?

A resposta não era evidente. Existiam argumentos a favor da neutralidade e argumentos a favor da participação. Havia quem considerasse que a intervenção militar representava um risco excessivo para um país com recursos limitados. Outros entendiam que a ausência portuguesa poderia comprometer a posição internacional do Estado e enfraquecer a defesa dos seus territórios ultramarinos. O próprio Teixeira Gomes terá hesitado.

Foi neste contexto que o recém-nomeado diplomata desempenhou um papel relevante. Como representante português em Londres, encontrava-se numa posição privilegiada para acompanhar a evolução da política britânica e para avaliar as expectativas do principal aliado histórico de Portugal.

A sua trajetória durante estes anos revela uma característica muitas vezes ignorada quando se fala de diplomacia. Os diplomatas raramente atuam num espaço de liberdade absoluta. Trabalham dentro de constrangimentos políticos, estratégicos e institucionais que limitam de forma muito significativa as opções disponíveis. As preferências pessoais podem influenciar a forma como um problema é abordado, mas dificilmente alteram as responsabilidades inerentes ao cargo. Um diplomata representa o Estado que serve e não apenas as suas convicções individuais.

A experiência de Teixeira Gomes permite observar precisamente essa tensão entre análise pessoal e dever institucional. Independentemente das reservas que pudesse ter relativamente a determinadas decisões, coube-lhe trabalhar para concretizar a política definida pelo governo português.

As consequências da participação nacional na Grande Guerra seriam profundas. O conflito agravou divisões políticas já existentes, colocou sob enorme pressão as finanças públicas e contribuiu para o desgaste da jovem experiência republicana. Seria, naturalmente, simplista atribuir os acontecimentos posteriores exclusivamente à intervenção na guerra. A história raramente funciona através de relações de causalidade únicas. Ainda assim, é difícil ignorar o impacto que os anos de guerra tiveram sobre a fragilidade das instituições portuguesas e sobre o ambiente político que acabaria por favorecer soluções autoritárias na década seguinte.

A experiência portuguesa recorda-nos que os efeitos de uma guerra raramente terminam com o armistício. Os combates cessam, mas as suas consequências económicas, sociais e políticas prolongam-se muitas vezes durante décadas. Em muitos casos, vencedores e vencidos descobrem que a paz levanta problemas diferentes, mas não necessariamente menores, do que aqueles que a guerra procurou resolver.

A paz de 1919

Se a Primeira Guerra Mundial destruiu a ordem europeia do século XIX, a paz de 1919 revelou a dificuldade de construir uma nova ordem sobre os escombros da anterior.

Os dirigentes reunidos em Versalhes enfrentavam um desafio sem precedentes. Tinham de responder ao sofrimento provocado pela guerra, satisfazer as expectativas das opiniões públicas e, ao mesmo tempo, criar condições para evitar um novo conflito. O problema era que estes objetivos nem sempre eram compatíveis.

O Tratado de Versalhes procurou conciliar princípios contraditórios. Por um lado, pretendia afirmar uma nova legitimidade internacional baseada na cooperação entre Estados e no direito dos povos à autodeterminação. Por outro, impunha à Alemanha condições que muitos observadores consideraram excessivamente severas. Mesmo entre aqueles que defendiam a responsabilização alemã pela guerra, existia a consciência de que uma paz percebida como humilhante poderia tornar-se uma fonte de instabilidade futura.

A criação da Sociedade das Nações representou uma tentativa ambiciosa de institucionalizar a segurança coletiva. Pela primeira vez, procurava-se construir um mecanismo permanente capaz de transformar a diplomacia internacional num processo mais previsível e menos dependente do simples equilíbrio de forças entre as grandes potências.

A iniciativa continha uma intuição importante: a paz não podia depender apenas da boa vontade dos governos. Precisava de instituições.

Contudo, as instituições raramente são mais fortes do que o apoio político que recebem. A ausência dos Estados Unidos enfraqueceu desde o início a Sociedade das Nações. A incapacidade de responder eficazmente às crises dos anos 1930 demonstrou que os mecanismos jurídicos e diplomáticos têm um alcance limitado quando não são acompanhados por vontade política suficiente para os sustentar.

A pergunta continua, por isso, a ser pertinente: porque falhou a aprendizagem histórica? Porque não foi a experiência da Primeira Guerra Mundial suficiente para impedir a Segunda?

A resposta não é simples. Durante muito tempo acreditou-se que o conhecimento das consequências de uma tragédia seria, por si só, um poderoso fator de prevenção. A história sugere algo diferente. As sociedades recordam, mas recordam de formas distintas. A memória não produz automaticamente prudência. Pode gerar medo, ressentimento, desejo de reparação ou vontade de revanche. Tudo depende das circunstâncias políticas em que é mobilizada.

Entre 1919 e 1939, a memória da guerra coexistiu com a crise económica, o nacionalismo radicalizado e a erosão da confiança nas instituições liberais. O resultado foi uma combinação particularmente destrutiva.

Talvez a principal lição desse período seja que a memória, por si só, não basta. Para produzir efeitos duradouros, precisa de ser transformada em instituições, normas e práticas políticas capazes de resistir às mudanças de geração e às flutuações da conjuntura.

1945 e depois

A Segunda Guerra Mundial deixou um legado de destruição que ultrapassava tudo o que a Europa e grande parte do mundo tinham conhecido até então. As cidades devastadas, os milhões de deslocados, os massacres alemães e a utilização da bomba atómica colocaram a humanidade perante uma evidência difícil de ignorar: a capacidade de destruição tinha atingido um nível sem precedentes.

A ordem construída após 1945 nasceu dessa consciência. As Nações Unidas foram concebidas não como uma garantia absoluta de paz, mas como um mecanismo destinado a reduzir a probabilidade de novas catástrofes globais. Os seus fundadores conheciam demasiado bem os limites da política internacional para acreditarem em soluções definitivas. O objetivo era mais modesto — e, ao mesmo tempo, mais realista: criar procedimentos, fóruns e regras que tornassem o recurso à força mais difícil e politicamente mais oneroso.

Durante décadas, o sistema pareceu relativamente estável. Essa estabilidade, porém, merece ser observada com alguma cautela.

Vista da Europa Ocidental ou da América do Norte, a segunda metade do século XX foi muitas vezes apresentada como uma era de paz relativa entre as grandes potências. Vista da Coreia, do Vietname, do Afeganistão, de Angola ou de inúmeros outros cenários de conflito, a imagem é bastante diferente. A Guerra Fria não eliminou a violência. Em muitos aspetos, deslocou-a.

Ainda assim, existia um elemento novo que alterava profundamente o cálculo estratégico: a arma nuclear. Pela primeira vez, uma guerra entre as principais potências poderia conduzir não apenas à derrota de um adversário, mas à destruição de todos os envolvidos. A lógica da dissuasão assentava precisamente nesse paradoxo. A paz não resultava da confiança mútua, mas do receio mútuo.

A expressão “equilíbrio do terror” continua a ser uma das descrições mais adequadas dessa realidade. O medo, frequentemente visto como um fator de instabilidade, tornou-se um elemento de contenção. Não porque os Estados se tenham tornado moralmente superiores, mas porque os custos de uma confrontação direta passaram a ser inaceitáveis.

Ao mesmo tempo, o pós-guerra produziu um vasto conjunto de normas jurídicas e políticas destinadas a limitar os excessos da violência. Convenções internacionais, tribunais, mecanismos de monitorização e organizações multilaterais procuraram transformar em regras as lições retiradas das tragédias anteriores.

Mas existe uma diferença importante entre condenar a violência e impedir que ela aconteça.  Ao longo das décadas seguintes, o mundo continuou a assistir a genocídios, limpezas étnicas, massacres e violações sistemáticas dos direitos humanos. Auschwitz, Hiroshima, Ruanda e Srebrenica não pertencem à mesma história, mas lembram uma realidade comum: a capacidade humana para a violência coletiva não desapareceu com a criação de novas instituições. À nossa escala, Wiriamu também mostra isso.

O mundo e a tecnologia

Se um observador de 1914 – imaginemos Teixeira Gomes nesse papel – pudesse visitar o presente, provavelmente reconheceria muitos dos objetivos políticos que continuam a motivar os conflitos. Reconheceria disputas territoriais, rivalidades entre potências, alianças militares e estratégias de influência. Aquilo que lhe pareceria verdadeiramente estranho seriam os instrumentos utilizados.

A tecnologia alterou profundamente a forma como a guerra é conduzida. Durante a Primeira Guerra Mundial, mesmo os sistemas de armas mais avançados permaneciam sujeitos a limitações materiais evidentes. A distância entre a decisão política e o campo de batalha era menor. O combate mantinha uma dimensão física imediata.

Hoje, essa relação tornou-se muito mais complexa. Os drones transformaram a vigilância e a capacidade de ataque. Sistemas de precisão permitem atingir alvos a grandes distâncias com níveis de exatidão antes inimagináveis. A guerra cibernética introduziu novas formas de vulnerabilidade que atravessam fronteiras sem necessidade de deslocação física de tropas.

Mais importante ainda, a difusão tecnológica reduziu algumas das vantagens tradicionais das grandes potências. Capacidades que há poucas décadas exigiam recursos praticamente inacessíveis encontram-se hoje ao alcance de Estados médios e, em certos casos, de organizações não estatais. Isto não significa que o poder militar tenha deixado de ser desigual. Significa apenas que a desigualdade assume formas diferentes.

Existe também uma questão ética que permanece em aberto. Quanto maior é a distância entre quem decide e quem sofre as consequências dessa decisão, mais difícil se torna compreender os efeitos humanos da violência. A tecnologia aumenta a eficácia operacional, mas pode igualmente aumentar a distância emocional entre ação e responsabilidade.

Nenhuma inovação ilustra melhor esta realidade do que a arma nuclear. Apesar de todos os avanços tecnológicos das últimas décadas, continua a ser a existência de arsenais nucleares que distingue fundamentalmente o nosso tempo de qualquer período anterior. A eventual utilização dessas armas não representaria apenas uma repetição ampliada de conflitos passados. Representaria uma rutura histórica de natureza diferente.

As guerras anteriores, por devastadoras que tenham sido, deixaram sempre sobreviventes capazes de reconstruir sociedades, produzir memória e escrever história. Um conflito nuclear em grande escala colocaria em causa precisamente essa continuidade.

A Diplomacia hoje

A diplomacia continua a ser indispensável. Mas as condições em que é exercida mudaram profundamente.

Durante grande parte da história moderna, as negociações decorriam longe do olhar público. Os governos dispunham de espaço para explorar soluções intermédias, testar hipóteses e realizar cedências sem necessidade de justificar cada passo em tempo real. 

Esse espaço diminuiu. A velocidade da comunicação contemporânea cria pressões novas sobre os decisores políticos. Cada declaração é analisada de imediato. Cada negociação gera especulação. Cada concessão corre o risco de ser apresentada como sinal de fraqueza.

Paradoxalmente, dispomos hoje de mais informação do que nunca e, ao mesmo tempo, de maiores dificuldades em construir consensos. A abundância de informação não produz necessariamente melhor compreensão. Muitas vezes produz fragmentação, polarização e saturação.

O caso de Gaza tornou esta realidade particularmente visível. Nunca um conflito tinha sido acompanhado por tanta quantidade de imagens, testemunhos e documentação produzidos em tempo quase real. Hospitais, bairros destruídos, vítimas civis e operações militares foram observados por milhões de pessoas em todo o mundo. 

No entanto, a visibilidade não gerou automaticamente capacidade de ação nem mobilização de uma vontade capaz de travar o óbvio genocídio que ali estava a ser perpetrado, ironicamente executado por uma entidade estatal que se auto-exclui sem pejo da observância do Direito Internacional, sob um excecionalismo moral assente numa tragédia histórica que marcara a sua génese.

A documentação do sofrimento não garante uma resposta política proporcional. Em certos casos, a repetição contínua das imagens produz até o efeito inverso: a normalização gradual daquilo que deveria permanecer intolerável. Esta é uma das contradições mais desconfortáveis do nosso tempo: sabemos mais sobre o sofrimento alheio do que qualquer geração anterior. Isso não significa que estejamos mais preparados para o impedir.

O regresso da competição

Durante algum tempo acreditou-se que o fim da Guerra Fria inauguraria uma era relativamente previsível. A expansão da globalização económica, o fortalecimento das instituições multilaterais e a crescente integração dos mercados pareciam apontar nessa direção. Hoje, essa expectativa provou ser excessivamente otimista.

Os Estados Unidos continuam a ser a principal potência mundial, mas enfrentam desequilíbrios internos inéditos que afetam de forma significativa a sua autoridade moral como referência democrática internacional, com efeitos na sua capacidade de liderança. A China consolidou-se como um ator central da economia internacional e procura traduzir essa posição em influência política e estratégica. A Rússia, apesar das limitações evidenciadas pela guerra na Ucrânia, mantém capacidades militares e nucleares que lhe conferem um papel ainda incontornável. O resultado é um sistema mais complexo do que aquele que caracterizou a Guerra Fria.

A bipolaridade tinha os seus perigos, mas apresentava uma certa clareza estratégica. Os principais atores conheciam-se relativamente bem e compreendiam os riscos de uma escalada descontrolada. O cenário atual é menos previsível.

A guerra na Ucrânia demonstrou que os conflitos territoriais de grande escala continuam a ser possíveis na Europa. As tensões em torno de Taiwan colocam questões que envolvem diretamente uma potência nuclear e uma das regiões economicamente mais importantes do planeta. O Médio Oriente permanece marcado por fragilidades crónicas capazes de produzir repercussões muito para além da região.

Nenhum destes problemas existe isoladamente. Todos interagem num contexto internacional em transformação, onde as instituições criadas após 1945 enfrentam dificuldades crescentes para responder às expectativas colocadas sobre elas.

O percurso do último século sugere uma conclusão simultaneamente simples e inquietante. Sabemos hoje muito mais sobre as causas das guerras do que sabiam os contemporâneos de 1914. Conhecemos os efeitos da escalada militar, os riscos do nacionalismo radical, os perigos da desumanização do adversário e os custos humanos da violência organizada. No entanto, esse conhecimento não eliminou a possibilidade de novos conflitos.

A memória é indispensável, mas, infelizmente, prova não ser suficiente. As sociedades recordam as catástrofes do passado. O problema está em transformar essa recordação em comportamentos políticos consistentes. Quando as instituições enfraquecem, quando a confiança entre Estados diminui ou quando os incentivos estratégicos favorecem a confrontação, a memória perde parte da sua capacidade preventiva.

O desafio do presente não consiste apenas em compreender melhor o passado. Consiste em criar mecanismos capazes de responder a um contexto que combina rivalidade entre grandes potências, inovação tecnológica acelerada e uma circulação de informação sem precedentes históricos.

Foi precisamente por isso que a evocação de Manuel Teixeira Gomes serve, nos dias de hoje, mais do que um propósito comemorativo. O diplomata que observou o colapso da ordem europeia em 1914 recorda-nos que os períodos de transição raramente são reconhecidos como tal pelos seus contemporâneos. Muitas vezes, só mais tarde percebemos que determinadas certezas estavam a desaparecer.

Talvez estejamos novamente perante um desses momentos. Se assim for, a questão decisiva não será apenas o que aprendemos com as guerras do século XX. É saber se conseguiremos transformar esse conhecimento em instituições, políticas e formas de cooperação capazes de responder aos desafios de um mundo em reconfiguração.

(Texto baseado numa intervenção realizada na Casa Manuel Teixeira Gomes, em Portimão, em 5 de junho de 2026)

O regresso do bilateralismo?

(Publicado na revista "Negócios Estrangeiros", n° 27, dezembro de 2025)

1. Os sinais eram evidentes. Nas últimas décadas, o multilateralismo foi acumulando sinais de fadiga que qualquer observador atento conseguia identificar. Os atores internacionais que deveriam ser os guardiões da ordem global pós-1945 começaram a desafiá-la de forma cada vez mais frequente, não através de ruturas dramáticas, mas por uma erosão gradual que ia minando a credibilidade do sistema. O multilateralismo manteve-se de pé sobretudo pela inércia das instituições: as cimeiras continuavam a realizar-se com as suas agendas cheias de declarações, os tratados eram renovados quase que por hábito, mas foi-se tornando cada vez mais evidente que muitos destes projetos sobreviviam menos pelo empenho real dos Estados e mais pela pressão de redes transnacionais da sociedade civil e de movimentos que conseguiam impor agendas que os governos, deixados à sua conta, teriamdificilmente implementado.

O mais revelador nesta dinâmica foi a inversão que ela representava: o multilateralismo, que tinha sido concebido como um instrumento de cooperação entre Estados soberanos, acabava por sobreviver graças a forças que transcendiam as fronteiras nacionais, enquanto os próprios Estados optavam pela passividade ou por formas mais ou menos discretas de sabotagem. 

Esta erosão não se manifestou de forma uniforme. No controlo de armamento nuclear, o Tratado de Não Proliferação ainda mantinha alguma autoridade, mas o seu cumprimento era cada vez mais seletivo. No comércio internacional, a Organização Mundial do Comércio viu-se paralisada por bloqueios negociais que a transformavam num fórum onde pouco já se decidia. E na governação ambiental o Acordo de Paris de 2015 – que à primeira vista parecia um triunfo do multilateralismo – colidia constantemente com as realidades nacionais, onde as promessas de redução de emissões conviviam tranquilamente com subsídios generosos aos combustíveis fósseis.

2. A segunda administração Trump chegou ao poder com a lição estudada. Não inventou este declínio, sistematizou-o com uma determinação que a primeira experiência não tinha conseguido alcançar. Desde a tomada de posse, em janeiro de 2025, a lógica tem sido exposta sem rodeios: os Estados Unidos, enquanto potência hegemónica, recusam-se a alimentar mecanismos de cooperação que lhes imponham encargos desproporcionados, sem retornos tangíveis para os seus interesses nacionais imediatos. As agendas que a administração Trump considera ideológicas – do multilateralismo climático ao direito internacional humanitário – são encaradas como resquícios de um globalismo que já não serve os propósitos americanos. As pautas aduaneiraspunitivas sobre as importações e a ameaça constante de abandonar o Acordo de Paris já não são apenas uma retórica eleitoral, mas sim a expressão de uma doutrina que elevou o “América First ” a um princípio inegociável da política externa.

O peso dos Estados Unidos na economia global, o papel do dólar como moeda de reserva e o facto de Washington continuar a ser o eixo central de alianças como a NATO fazem com que esta postura represente um abalo significativo ao edifício multilateral. No primeiro mandato, entre 2017 e 2021, algumas destas iniciativas tinham sido diluídas por resistências internas e pela relutância de uma parte do “establishment” republicano. Agora, com maior coerência ideológica e com uma base partidária mais consolidada, as decisões tendem a concretizar-se com maior facilidade. A suspensão de contribuições financeiras para agências das Nações Unidas e o boicote a cimeiras da OMC ilustram bem esta mudança de atitude. Trump percebeu que existe um ceticismo profundo na sociedade americana em relação aos “custos do império”, e conseguiu, reconheça-se que com alguma habilidade, alinhar a elite política com uma base eleitoral que vê o multilateralismo como um desperdício de recursos. Esta convergência transforma o que poderia ser apenas um capricho presidencial numa política com sustentabilidade doméstica e com ramificações e impactos que um país como Portugal, dependente dos fluxos comerciais transatlânticos, sente de forma imediata.

3. Acabou o multilateralismo? O multilateralismo de vocação universal, aquele que conseguia reunir países de esferas geopolíticas contraditórias à mesma mesa de negociação, entrou em crise manifesta. Mas perguntar se acabou é provavelmente prematuro. O que parece mais realista é reconhecer que o multilateralismo sobrevive, mas numa forma bastante debilitada. O consenso sobre as grandes agendas – climáticas, comerciais, de segurança nuclear – enfraqueceu drasticamente, e isso reduz naturalmente a capacidade do sistema para constranger os desvios, alguns dos quais protagonizados precisamente pelos Estados dos quais se esperaria um cumprimento exemplar das regras. Neste contexto, o mais provável é que os modelos multilaterais de vocação universal procurem sobretudo garantir a sua continuidade institucional, preservando aquilo que podem, enquanto aguardam por tempos mais favoráveis.

Mas a fragmentação é muito evidente: os acordos regionais multiplicam-se como alternativas parciais ao modelo global e formatos como os BRICS tentam criar polos alternativos à hegemonia ocidental sem que, por enquanto, consigam substituí-la de forma efetiva. Entretanto, a cooperação multilateral – que não vai desaparecer, porque a interdependência económica e as questões de segurança não o permitem – será necessariamente mais limitada nas suas ambições e tenderá a estabelecer-se preferencialmente entre Estados que partilham afinidades políticas e estratégicas. Esta evolução representa um afastamento claro do espírito de acomodação de diferenças que caracterizava o modelo surgido em 1945, aquele que nem a Guerra Fria, com todas as suas tensões, conseguiu destruir por completo. O resultado parece ser uma ordem internacional crescentemente fragmentada, onde o multilateralismo persiste mais como ferramenta tática do que como uma visão estratégica partilhada.

4. Regressamos ao bilateralismo? O bilateralismo nunca desapareceu. Foi, é e continuará a ser a forma primordial da diplomacia, aquela que existe desde os tratados de Vestefália, em 1648, e que esteve na origem da própria arte de negociar entre Estados. Por muito que a cooperação multilateral se tenha tornado relevante desde o século XIX – primeiro com o Concerto da Europa pós-napoleónico, depois com a Liga das Nações e, finalmente, com as Nações Unidas –, o relacionamento bilateral sempre persistiu como elemento essencial na relação internacional. Em contextos como o da União Europeia, a natureza do bilateralismo tradicional alterou-se, entretanto, pela preeminência da arquitetura multilateral coordenada por Bruxelas, onde as diretivas comunitárias acabaram por suplantar muitos dos acordos bilaterais entre Estados-membros.

O “novo” bilateralismo que hoje se afirma tem, no entanto, características bem diferentes. Corresponde a uma preferência assumida por relações estritamente Estado a Estado, defendida por quem considera as instituições multilaterais dispensáveis ou mesmo inconvenientes, na medida em que dificultam negociações diretas onde o mais forte pode ditar a sua lei com maior facilidade. Os acordos recentes entre os Estados Unidos e alguns países do Médio Oriente, ou as cimeiras diretas promovidas por Washington com Pequim, ilustram bem esta tendência para contornar os fóruns multilaterais. 

Ainda não existe, contudo, uma distância temporal suficiente – embora não pareça, estamos apenas no início da segunda administração Trump… – para determinar se estas mudanças são conjunturais, impulsionadas por personalidades e circunstâncias específicas, ou se representarão uma transformação estrutural do sistema internacional. A história ensina alguma prudência: o bilateralismo clássico sempre coexistiu harmoniosamente com o multilateralismo. A questão está em saber se o bilateralismo transacional que hoje se observa é uma ponte para uma eventual recomposição do sistema ou apenas um paliativo temporário.

5. O multilateralismo do pós-1945, com todas as suas imperfeições – as desigualdades de voto nas instituições de Bretton Woods, as paralisias frequentes no Conselho de Segurança –, representou uma democratização importante das relações internacionais. Ofereceu uma igualdade formal a todas as entidades soberanas e gerou um tecido de confiança e previsibilidade que beneficiava sobretudo os países mais fracos. O estabelecimento de regras que, em princípio, deviam ser respeitadas tanto pelos poderosos como pelos mais pequenos garantia a estes últimos que não teriam de se sujeitar apenas à lei do mais forte. Os tribunais internacionais e os mecanismos de arbitragem da OMC permitiam que nações de média dimensão pudessem contestar as grandes potências com argumentos jurídicos, e não apenas com súplicas diplomáticas.

O “novo” bilateralismo que hoje ganha terreno, protagonizado pelas grandes potências, pode ter o efeito inverso, restaurando uma hierarquia onde o poder determina os direitos de forma muito mais direta e ostensiva. As pautas aduaneiras impostas recentemente pelos Estados Unidos sobre produtos europeus, incluindo alguns setores portugueses, segundo critérios perfeitamente arbitrários e de um casuísmo chocante, são uma demonstração clara desta assimetria. A perda de previsibilidade tem custos muito importantes: os investidores enfrentam maior incerteza, os exportadores lidam com a volatilidade cambial e comercial, e num sistema mais fluido a reputação e a fiabilidade tornam-se praticamente os únicos ativos estratégicos verdadeiramente acessíveis aos países de média dimensão. Portugal, com uma economia muito aberta ao exterior, onde as exportações representam uma parte cada vez mais significativa do PIB, sente esta transição de forma particularmente intensa. O risco de retaliações aduaneiras ou de mudanças súbitas nas regras do jogo afeta seriamente setores económicos que, durante décadas, operaram com base em quadros multilaterais relativamente estáveis.

6. Este enquadramento tem implicações particulares para países de média dimensão. Portugal é um país muito antigo, com uma diplomacia forjada ao longo de séculos, e procurou sempre cultivar um conjunto alargado de relações bilaterais como forma de compensar as suas debilidades estruturais. Com o advento da democracia, em 1974, Portugal empreendeu uma integração rápida e bem-sucedida no mundo multilateral do qual estivera bastante afastado, simultaneamente pelo isolamento que a comunidade internacional impôs à ditadura salazarista mas também pela própria idiossincrasia de um regime que cultivava o afastamento de qualquer cooperação internacional que pudesse limitar do poder decisório de Lisboa. A simpatia que o novo regime democrático suscitou internacionalmente contribuiu também para uma expansão notável do relacionamento bilateral e, nos dias de hoje, Portugal mantém uma rede diplomática que poucos países de dimensão comparável conseguem assegurar.

A diplomacia portuguesa soube sempre combinar estas duas vertentes, potenciando os efeitos do bilateralismo no quadro multilateral. Na União Europeia, as presidências portuguesas demonstraram esta capacidade ao utilizar negociações bilaterais com os países mais influentes como forma hábil de forjar consensos comunitários. No espaço lusófono, a Comunidade dos Países de Língua Portuguesa Portugal projeta uma influência cultural e económica sem pretensões hegemónicas. À sua escala e com os meios de que dispõe – um corpo diplomático relativamente escasso mas experiente e versátil –, Portugal consegue afirmar-se como um ator com alguma capacidade de influência, reconhecido frequentemente como uma espécie de ponte entre o Norte e o Sul, entre a Europa e as Américas. 

7. Importa, porém, ser realista. Para um país de média dimensão como Portugal, com importantes fragilidades estruturais em matéria de riqueza e competitividade, e com uma economia muito exposta a dinâmicas exteriores que não controla, a crise do multilateralismo representa um desafio sério. Embora a diplomacia portuguesa esteja vocacionada para a exploração intensiva do bilateralismo, este não oferece o mesmo grau de proteção que a arquitetura multilateral proporcionava. O desafio consiste em conseguir preservar a capacidade de influência através de parcerias estratégicas diversificadas, da participação em coligações de geometria variável e da manutenção de credibilidade junto dos parceiros essenciais.

Num mundo onde o poder se afirma de forma mais crua, os países de média dimensão têm de conseguir ser mais astutos, mais ágeis e mais determinados na defesa dos seus interesses. Portugal tem uma larga experiência histórica na gestão equilibrada de alianças e na adaptação a sistemas internacionais voláteis. Cabe-lhe agora conseguir traduzir essa herança na ação diplomática dos tempos que se avizinham. O sistema internacional encontra-se em transição, mas Portugal pode emergir não como uma vítima passiva desta mudança, mas como um ator que soube adaptar-se às novas circunstâncias. A lucidez, a prudência e a determinação serão essenciais para garantir que o bilateralismo sirva os interesses nacionais sem que isso signifique abdicar do horizonte multilateral que, embora debilitado, continua a ser desejável e indispensável.

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Francisco Seixas da Costa é um embaixador aposentado desde que, desde 2013, trabalha como consultor no setor privado. Chefiou as missões na ONU, OSCE, Brasil, França e UNESCO, tendo também servido na Noruega, Angola e Reino Unido. Foi Secretário de Estado dos Assuntos Europeus (1995/2001). É presidente do Clube de Lisboa / Global Challenges e investigador associado do "Observare" (UAL). Tem livros publicados.

Síntese

O multilateralismo global, enfraquecido há décadas por passividade estatal e por sabotagens discretas, enfrenta,desde 2025, uma deliberada aceleração do seu declínio por parte da administração Trump. Neste cenário, surge no palco diplomático um “novo” bilateralismo, que se distingue do clássico por ser transacional e assimétrico, restaurando hierarquias onde o mais forte dita a sua lei, sem mediação multilateral. Esta tendência fragmenta o sistema internacional, favorecendo acordos regionais e negociações diretas que geram incerteza para economias abertas. Para países de média dimensão como é o caso de Portugal, o desafio é complexo e consiste em explorar o bilateralismo através de parcerias diversificadas e de coligações hábeis de interesses, tentando preservar capacidade de influência sem abdicar do horizonte multilateral, ainda que debilitado.​​​​​​​​​​​​​​​​