Portugal e a PESC

A dimensão externa inicial da Europa comunitária, e em nome dessa mesma Europa, surgiu como um imperativo natural à preservação dos seus interesses de natureza económica. A partir do aumento exponencial de questões relativas às Comunidades Europeias que se tornava vital cuidar na ordem internacional, em especial após o surgimento de oportunidades nas relações específicas com alguns espaços colocados no horizonte estratégico europeu, na sua proximidade geográfica ou em áreas de potencial influência, foi-se gerando aquilo que constitui o impressionante tecido de relações externas da actual União Europeia.

Neste quadro evolutivo, aparece em paralelo a Cooperação Política Europeia (CPE), como uma decorrência natural do modo tendencialmente comum de olhar politicamente o exterior à Europa comunitária. De início, foi apenas uma incipiente tentativa de cruzar ou cumular as “boas práticas” diplomáticas dos Estados Membros, a caminho de uma atitude política desejavelmente colectiva perante determinados cenários. Contudo, a “jurisprudência” diplomática que a partir daí se gerou veio a ter muito mais importância para os aparelhos de todos os Estados Membros do que à primeira vista seria expectável.

Com o termo efectivo da Guerra Fria e da polarização Leste-Oeste, uma maior diversidade de perspectivas na abordagem do mundo à volta da Europa comunitária pôde afirmar-se no seu seio, já sem criar riscos maiores de natureza estratégica. Embora com visões diferentes, foi-se fixando a consciência de que a voz de uma Europa-potência, capaz de se recolocar face ao novo fenómeno da hiperpotência americana, embora não necessariamente contrapondo-se-lhe, iria exigiria um salto qualitativo de natureza político-institucional. Para tal, seria importante fazer evoluir o tratamento das questões externas da simples coordenação a que a CPE nos habituara.

Depois de Maastricht

Isso conduziu às várias tentativas de densificação de uma Política Externa e de Segurança Comum, a partir de Maastricht, passando por Amsterdão até ao projecto da Constituição Europeia. Nesse debate estiveram presentes, desde o início, as reticências semânticas que nasceram em torno das perspectivas de evolução em matéria de segurança e defesa. Não obstante os tempos de aproximação de posições, tais dificuldades continuam visíveis no diferenciado modo de abordagem dessa mesma dimensão, hoje em torno da Política Europeia de Segurança e Defesa (PESD), parte integrante da PESC.

A PESC que Maastricht começou a consagrar é um salto qualitativo que decorre da consciência que a Europa comunitária assume do seu próprio poder e as suas novas responsabilidades, nestas contando o surgimento da premência de novos alargamentos ao Centro e Leste da Europa e os imperativos, que se revelaram inadiáveis, de gestão de crises em áreas vizinhas ou vitais para a sua segurança. No seio da PESC, a PESD virá a ser o saldo do laborioso consenso, através do qual a força da Europa comunitária se objectiva em termos securitários.

Nos primeiros tempos da PESC articularam-se, numa gestão hábil marcada por muita ambiguidade, alguns princípios com muita realpolitik. A dimensão externa de natureza política das antigas Comunidades Europeias havia começado por assentar na cultura comum de liberdades que a Europa ocidental foi sedimentando na sua oposição ao bloco socialista tutelado pela URSS. Nesse quadro muito genérico, os elementos comuns eram de fácil aceitação e raramente divergiam de forma significativa das leituras que os EUA faziam, salvo nos casos em que a tal realpolitik se impunha. Mas, como referido, as ideossincrasias de alguns Estados Membros cedo encontraram nas dimensões de segurança e defesa, isto é, nas dimensões que se prendem com a NATO de que muitos fazem também parte, o seu espaço privilegiado de expressão. Assim, e por essa via, a importância operativa do laço transatlântico desde logo acabou por prevalecer no seio da PESC.

Hoje, com alguma distância, não deixa de ser de certo modo irónico verificar que, no momento em que a Europa comunitária, pós-Maastricht, começava a encaminhar-se para uma relativa unidade de visões em matéria de política de segurança (com a Irlanda em algum isolamento pela sua política de neutralidade), o alargamento seguinte – de 12 para 15 – tenha acabado por incorporar na União três países que, pela sua singularidade nesse domínio, ajudaram a sedimentar a dificuldade para promover rápidos avanços. Áustria, Finlândia e Suécia vieram reforçar o polo neutralista e, como se viu nas negociações do Tratado de Amsterdão, contribuiram claramente para travar tal processo.

Anos mais tarde, volta a ser interessante notar como o grande alargamento a 25, com a inclusão de 10 novos Estados, muitos deles com uma história muito específica no seu relacionamento com a antiga URSS, traz para a PESC uma visão muito própria sobre um eventual reforço da identidade europeia de segurança e defesa, tributária de uma gratidão histórica face aos EUA, que veio a ter sensíveis consequências nos equilíbrios internos na nova União. Um teste imediato a esta nova realidade foi a polarização que ocorreu por ocasião da 2ª Guerra do Golfo, em 2003, com a “Carta dos Oito” a dar razão aos que, do outro lado do Atlântico, apostavam nas virtualidades da “nova Europa”, bem como de alguns outros complacentes governos da “velha Europa”, para travar ou atrasar as veleidades de criação de uma dimensão de segurança e defesa europeia não dependente da vontade ou da anuência constante de Washington, bem como dos meios NATO que os EUA controlam.

Por tudo isto, não é de surpreender que a considerável aculturação na gestão da acção diplomática comum, que a PESC foi capaz de gerar, se confronte hoje ainda com muitas dificuldades na definição das linhas de evolução da PESD que nela está inserida. 

Prioridades e receios

Portugal entrou na Cooperação Política Europeia e, posteriormente, actuou no quadro da PESC com duas preocupações essenciais.

Uma primeira era de natureza conjuntural e prendia-se com a que era então a tarefa central da diplomacia portuguesa: a preservação da questão de Timor-Leste na agenda internacional, com vista a garantir o direito de autodeterminação do seu povo.

Um certo complexo de culpa histórica face ao modo como Timor-Leste fora degradado no quadro das prioridades portuguesas, no difícil contexto do seu processo de descolonização, que muito facilitou a invasão indonésia, levou a uma mobilização de esforços diplomáticos nacionais, embora com nuances temporais de empenhamento político que uma análise mais fina permite identificar.

Desde os seus primeiros anos dentro da então CEE, Portugal teve de defrontar-se com a frieza estratégica da generalidade dos seus novos parceiros, muito raramente sensibilizados para um obscuro problema que, por culpa portuguesa, colocava uma sombra incómoda sobre as suas rentáveis relações com a Indonésia, que dispunha da solidariedade colectiva da ASEAN. Com notável persistência, Lisboa recusou sempre dar a sua indispensável bênção ao reforço das relações institucionais entre os dois espaços enquanto o problema de Timor se não resolvesse a contento dos princípios do Direito Internacional. Pode dizer-se que o massacre cometido pelos indonésios em Santa Cruz, em Novembro de 1991, foi o ponto de viragem a partir do qual Portugal atenuou a sua solidão internacional neste processo, onde acabou por ter uma vitória moral que muito dignificou o país.

A segunda linha de preocupações tinha a ver com o cuidado de não pôr em causa a preeminência da NATO no seu quadro de segurança e defesa externa.

A partir do século XX, a matriz tradicional de comportamento da diplomacia portuguesa assentou sempre no pressuposto de que o laço transatlântico, e a ligação a quem na Europa melhor permitia preservá-lo, constituía um eixo determinante no posicionamento externo do país. Esta leitura apoiou-se sempre na necessidade de evitar que uma polarização centrípeta continental trouxesse decorrências de fragilização estratégica para o país. Nem a perda das colónias na década de 70, fundamento teórico para muita desta construção, desactivou este tropismo em matéria de alianças.

De sublinhar que este quadro referencial de atitude externa sofreu pouca ou nenhuma mudança nos primeiros anos de presença portuguesa na Europa comunitária. Reino Unido e Países Baixos, tidos com Portugal como os mais Nato-friendly countries, foram os aliados preferenciais nesse esforço para garantir que os passos de definição de uma política europeia de segurança e defesa se não faziam de forma minimamente detrimental para a Aliança.

O entendimento franco-britânico de St. Malo, em Dezembro de 1998, abriu caminho a uma criativa perspectiva de compatibilização entre o reforço do que poderá vir a ser a PESD e a preservação dos compromissos NATO. Atenuados os temores, a posição portuguesa veio a passar por uma sensível evolução, sustentando, a partir de então, um maior e mais construtivo empenhamento nos esforços de articulação continental em matéria de segurança e defesa. Essa posição viria, contudo, a ser seriamente colocada em causa pelo seguidismo acrítico demonstrado por Portugal na crise entre os EUA e o Iraque, em 2003.

No futuro, com uma parte da “nova Europa” pós-alargamento a ecoar reticências ao projecto da PESD dentro da PESC, e tendo como pano de fundo uma crise de inéditas proporções na construção europeia, será interessante vir a observar os próximos passos da atitude oficial de Lisboa neste domínio.

Política externa:  portuguesa ou europeia ?

Num quadro de aprofundamento da PESC, de tendencial extensão de uma política de dimensão europeia a áreas tradicionalmente cobertas pela acção diplomática dos Estados Membros, onde ficará, no futuro, a política externa de um país como Portugal? Não tendo o país os mecanismos de afirmação externa - nos planos político, económico e logístico – ao nível do de outros parceiros da União Europeia, que áreas será possível e/ou desejável preservar para uma acção externa tida por autónoma ou específica de Portugal? E, em termos de eficácia objectiva, terá esse tipo de acção algum sentido prático no mundo contemporâneo? Ou será que a afirmação de uma identidade diplomática portuguesa, numa Europa com uma política externa tendencialmente comum, mais não é que um estertor simbólico de um poder diplomático moribundo?

As angústias que se caricaturaram no parágrafo anterior atravessam hoje muitos dos executantes da acção diplomática portuguesa e outros sectores que pensam sobre o tema, embora subsistam dúvidas sobre se elas também se constituem como preocupação central para alguns dos proponentes das orientações de política externa que lhes devem estar a montante, nomeadamente ao nível da reflexão em sede das forças políticas com vocação governativa. A resposta àquelas questões tanto pode ser encontrada numa cómoda e patrioteira reacção anti-europeia, como no assumir do desprezo determinista de quantos acham que a Europa será, inexoravelmente, a cura milagreira para todas as tentações soberanistas.

Como sempre, a verdade deve andar pelo meio dessas duas linhas, mais ou menos radicais.

Ao entrar para a Europa comunitária, Portugal não se condenou à imperatividade de seguir um determinado caminho, nomeadamente em termos de União Política. Mas parece óbvio que, ao colocar-se no seio de uma estrutura cuja dinâmica de mutação só quase simbolicamente controla, Portugal viu-se e continua a ver-se forçado a encaminhar-se na linha de certas opções que, numa decisão totalmente autónoma, não seriam necessariamente as suas. Estamos perante um subliminar processo de condicionamento de decisão que, goste-se ou não, funciona mais em detrimento dos países menos poderosos no seio da União Europeia e, em especial, de quantos se situam um tanto à margem do mainstream dos interesses médios da União.

Mas, em termos práticos, em matéria de política externa comum, será que Portugal está num processo de ruptura com o padrão médio da União Europeia, como sucede em diversas dimensões das áreas económico-sociais da União? A resposta é não: nada indica que o esteja e – o que é mais importante – nada indica que venha a estar.

A área externa europeia é um terreno muito sensível, em que a experiência demonstra que, salvo em matéria de política comercial, muito raramente se assumem posições que abertamente confrontem a vontade ou um interesse tido por essencial de um Estado Membro. Com efeito, a crescente diversidade das perspectivas que hoje, cada vez mais, se projectam sobre a decisão externa no seio da União Europeia é a melhor garantia da dificuldade de ser formarem orientações que se possam assumir como contrastantes face aos nossos principais interesses.

Acresce que Portugal tem, historicamente, uma identidade de expressão externa isenta de tensões potenciais extremas, estando, além disso, inserido num contexto geopolítico onde se não vislumbram cenários confrontacionais. Na hipótese teórica desses cenários virem a afirmar-se no futuro, não há nenhum elemento que leve a configurar a hipótese do país se ver numa posição de isolamento político no seio da União Europeia. E ainda que esse isolamento viesse a verificar-se, não há condições práticas para se formar uma vontade europeia com poder coercivo sobre a vontade nacional portuguesa.

Note-se que estamos a falar de opções de política externa, não estamos a encarar cenários de política de defesa onde as coisas seriam ainda muito mais remotas.

Lições da PESC

Afastados assim cenários extremos, importa olhar para as linhas tendenciais que podem prevalecer. Para tal, temos forçosamente de pensar a experiência passada. E nesta, a nossa avaliação é de que o template europeu que marcou a nossa política externa desde a Adesão, acabou por trazer-nos mais vantagens do que desvantagens. Portugal conseguiu ver contemplados na PESC alguns dos seus principais objectivos e prioridades – em alguns casos menos pelos facto de os ter conseguido impor, mas mais porque eram razoáveis e consonantes com os interesses dos outros, se bem que a diplomacia portuguesa os tivesse habilmente sublinhado como seus.

Porque exemplares, destacaria dois casos, um de natureza geográfica, outro de natureza temática.

No primeiro, incluiria o reforço das relações com a África subsaariana e com a América Latina, vertentes geopolíticas a que Portugal, por óbvias razões, sempre dedicou uma grande atenção e conferiu permanente destaque no seu discurso europeu, quer no tocante ao relacionamento político institucionalizado, quer em termos de apoio a processos de desenvolvimento e incremento do intercâmbio económico.

Face aos problemas que se mantêm na fixação da vontade política para garantir uma articulação eficaz entre a nova União Africana e a União Europeia, bem como as dificuldades de natureza económica que atrasaram o acordo UE-Mercosul, Portugal tem mantido uma permanente e coerente disponibilidade de facilitação e impulso político, bem reconhecida pelos parceiros do Sul.

O segundo caso prende-se com a vertente Direitos Humanos. Cultor tardio do multilateralismo, Portugal desenvolveu, por via do imperativo da questão de Timor-Leste, uma consciência em matéria de Direitos Humanos a que a Europa acabou por ajudar a dar algum espaço de afirmação e afinação. Hoje, o país está muito confortável para se colocar, se assim o entender, na primeira linha de defesa desta vertente no plano europeu e, por seu intermédio, no contexto multilateral mais geral. Importante será não se perder a massa crítica entretanto criada em Portugal na matéria e, em especial, evitar cair na tentação de enveredar por uma política “pragmática”, velho eufemismo para o oportunismo em matéria de política externa.

Em infeliz contraponto, o curso da última década acabou por atenuar a importância que a Europa deu ao processo integrado de cooperação com os países da orla sul mediterrânica, uma das dimensões externas da União onde Portugal melhor soube posicionar-se desde a Adesão, ao colocar-se na vanguarda europeia dos proponentes de políticas muito concretas de apoio a esses Estados, com muitos dos quais já mantinha excelentes relações de natureza bilateral. Qualquer que venha a ser o futuro do modelo de política mediterrânica da União Europeia – e Portugal deveria estar na primeira linha da respectiva protecção –, pode concluir-se que as relações de Portugal com Marrocos, Tunísia, Argélia, Egipto e Líbia (objecto de uma curiosa iniciativa portuguesa na segunda metade de 2005) foram muito potenciadas pela nossa intervenção comunitária.

A perda de relevância da política mediterrânica, somada ao crescente sublinhar em Bruxelas de outras dimensões de vizinhança geopolítica de que estamos mais distantes, torna importante que, também no seio da PESC e políticas externas correlacionadas, saibamos criar e gerir uma hábil política de alianças em favor daquilo que são os nossos “nichos” de prioridades estratégicas. 

O desafio da PESD

A nosso ver, para um país como Portugal, o grande desafio do futuro no tocante à PESC situa-se, essencialmente, no âmbito da PESD. As limitadas ambições desta nos tempos actuais têm disfarçado as nossas fragilidades, até agora superadas por um hábil voluntarismo e selectividade de intervenção. Porém, uma PESC muito activa a todos os azimutes no cenário mundial (com mobilização intensa da PESD), particularmente se continuar a assentar numa lógica intergovernamental à la carte, deixará Portugal em algumas dificuldades. Assim, parece ser do nosso interesse favorecer uma comunitarização da PESC/PESD, onde a nossa capacidade de influenciar o processo decisório é maior do que num registo de colheita de vontades e forças para cada caso de intervenção. De igual modo, não parece ser do nosso interesse favorecer a constituição de gendarmeries europeias ou corpos afins, bem como de “cooperações reforçadas” que já não dependem da simples vontade política mas sim de efectivas forças militares e de capacidade financeira a nível nacional para as sustentar, numa deriva dualista europeia. Não apenas porque teríamos escassas hipóteses de controlar tais esforços sectorializados, mas igualmente pela questão de princípio de não devermos favorecer a tendência para que apenas alguns falem e ajam com o label europeu colectivo.

(Publicado na "Janus - Anuário de Relações Exteriores", Lisboa 2005)

A segurança - Europa e Ásia

 Intervention of the Permanent Representative of Portugal to the OSCE,

Ambassador Francisco Seixas da Costa,

at the OSCE- Japan Conference on

“The search for conflict prevention in the new security circumstances – European security mechanisms and security in Asia”

 

 

First of all, I would like to thank and congratulate the Japanese Authorities for taking the initiative of organizing this Conference. 

 

This Conference is an excellent opportunity to reinforce our common security culture and, in particular, a clear proof of the interest in the model of international co-operation created in the framework of the OSCE Contact Group with its Asian Partners.

 

Sometimes, when we look at the current world security scenario we ask ourselves if our institutions are able to provide adequate answers to the new emerging threats. 

 

The OSCE is not absent from this self-questioning debate. 

 

From a regulatory body that was able to establish itself as the institutional framework for the “détente”, the OSCE was also able to transform itself and to give very practical responses to the new situation created by the sudden pace of the post-cold war events. 

 

We continue to be proud to recognize that our achievements, as an organization, deserve a place in the history books. 

 

But will we be as useful in the future as we were in the past?  

 

Let’s be frank and not only “politically correct”: we still do not know the answer. 

 

Everything depends on the OSCE’s capacity to be recognized as providing concrete and practical measures to face the common concerns of the citizens of its 55 participating States.

 

The evolution of the world security scenario in the last three years represents a serious challenge to the OSCE, if we want it to be more than a mere talking shop. 

 

When the world looks at an organization as the OSCE, the first reaction will be trying to find the justifications for its existence, its added value to the common security, apart from being an interesting mechanism to assess whether its norms, principles and commitments are being followed seriously by its subscribers. 

 

If this test is valid in normal times it becomes more relevant in the hard days we are going through.

 

September 11 reminded us of a lesson: reality has much more imagination than men do. 

 

When the Twin Towers fell down we were able, very suddenly, to put together different pieces of a puzzle that was in front of our eyes but we were unable to assemble until then and even to recognize as a unity. 

 

Many disperse signals of instability suddenly acquired a different meaning. 

 

And the force of the tragedy made us all aware that nothing could be done without putting together the will of those who would be prepared to fight for the values they shared. 

 

For some, it was the day of a radical division of the waters, with severe strategic consequences; for others, very simply, the need to guarantee that our generation was able to re-create a stable international conviviality, and to organize itself to control or, if needed, to fight those who put it at risk.

 

I was in New York on September 11, as Portuguese Permanent Representative to the United Nations. 

 

I lived through the emotions that crossed the international community gathered in the United Nations, creating the movement that approved, very fast, a set of Resolutions that embodied the common will to respond to the brutality of the aggression we all felt. 

 

But I will be very frank with you: we all knew that that sudden emotional moment, even if it could not be missed for political purposes, would not survive forever. 

 

We were not being cynical, but only realist. 

 

The internal pressures, the regional circumstances, the different perceptions and the legitimate diverse readings of each other’s positions and actions would lead the international community, after the initial shock, to react not always in a uniform way. 

 

The most evident proof of this was the continuous incapacity to prepare a Global Convention on Terrorism. 

 

Not even September 11 was able to create a momentum for achieving that aim. 

 

The definition of the concept itself remained the main obstacle, for political reasons linked to concrete circumstances involving certain partners. 

 

From a simplistic point of view this vision is basically unacceptable: if we are serious about our commitment to fight terrorism, we must be able to recognize it when it occurs and be prepared to fight it without hesitation, supporting those who take the lead. 

 

I must say that, even understanding the rationale behind this kind of reading of the facts, we need to be a bit more sophisticated when addressing this problem. 

 

 

 

 

And we need to realize that it is precisely because things are much more complicated than they appear to be that the results in fighting terrorism are still very far from what would be desirable.

 

What I just said comes precisely from our own experience within the OSCE. 

 

We are not a military alliance, like NATO, even if all NATO countries are part of this organization. 

 

We do not represent a specific model of integration of common policies, like the European Union, even if all EU countries are participating states of OSCE. 

 

We are a very diverse organization, simultaneously close to Mexico and North Korea, with institutional links with Morocco and Israel, with Afghanistan and Japan. 

 

Where does this diversity lead us? 

 

How does it affect our cohesion and our common values? 

 

What we were able to learn during the last years within the OSCE, is that we need to take particularly into account the fact that we combine very different strategic scenarios of proximity. 

 

 

We encompass, in our midst, some sensitivities that oblige us to look at terrorism issues with different eyes. 

 

We have terrorism alive inside the OSCE area, not only in Russia but also in Northern Ireland or in the Basque region of Spain. 

 

We have other regions where terrorist acts occur or occurred, where the potential exists for instability that may lead to terror acts, politically motivated through the hands of non-state actors.  

 

And if the effect of any bomb exploding is precisely the same, if people die in the same brutal way, regardless of the motives behind it, we would have been very blind if we did not try to go a bit further in reading each case. 

 

Not with the objective of justifying a terror act – nothing justifies a terrorist action, let’s be clear – but to understand the purpose behind those involved in such actions, in order to better control or combat them. 

 

As Chairman of the OSCE Permanent Council, during the Portuguese Presidency of the organization, in 2002, I was deeply involved in the debate around the negotiation and adoption of what was to become the Porto Charter on Preventing and Combating Terrorism. 

 

It was a difficult exercise, precisely because we were facing in Vienna the same dividing lines that we continued to experience in New York. 

 

But even in those circumstances, we were able to achieve a result. 

 

And indeed a good one.

 

I call your attention to this document – the Porto Charter - because, in its philosophy, it represents the common ground around which all 55 participating States were able to agree, in all their diversity. 

 

If you look carefully at the principles emerging from that text you will find the right balance between the different approaches, not only in semantic terms, but also reflecting the way countries with diverse strategic scenarios and concrete problems were able to combine their perspectives. 

 

In the Porto Charter you will see the equilibrium between a securitarian approach and the need for preserving Human Rights and fundamental freedoms. 

 

I must say that I felt some pride that our organization, the OSCE, was able to achieve a document on which such different countries were able to agree. 

 

Because the Porto Charter is not a mere rhetorical text. 

 

It is a commitment for action, a template for the different actions the OSCE is prepared to engage in, and it is a regional effort to contribute to global security. 

 

It embodies the previous experience of the Organization in this field and prepares the ground for future work. 

 

But the OSCE’s attention to terrorism issues did not start with the Porto Charter and did not stop there. 

 

One year before, during the Ministerial meeting in Bucharest, on 3 and 4 December 2001, the OSCE adopted Ministerial Decision n. 1 on Combating Terrorism and its Annex – the Bucharest Plan of Action for Combating Terrorism. 

 

Decision n. 1 expressed a strong political condemnation of the terrorist attacks in the USA and a pledge by the OSCE community to combat terrorist threats by all means in accordance with their international commitments. 

 

 

 

 

 

 

The Bucharest Plan of Action established a framework for comprehensive OSCE action to be taken by participating States and the Organization as a whole to combat terrorism, fully respecting international law, including Human Rights and other relevant norms of international law. 

 

The idea behind this Plan of Action was to try to expand existing activities that could contribute to combating terrorism, facilitate interaction between States and, where appropriate, identify new instruments for concrete action.  

 

The Bucharest Plan of Action shows OSCE’s determination, as a regional arrangement under Chapter VII of the UN Charter, to contribute to the fulfillment of international obligations, such as UN Security Council Resolution 1373 (2001).

 

The Plan formed the primary basis for all OSCE activities to prevent and combat terrorism and placed those activities in the political core of the Organization. 

 

It specifically notes the requirements of OSCE participating States for technical assistance to draft the legislation necessary for the ratification of the 12 existing international Conventions and Protocols related to terrorism. 

 

 

At the same time, it calls for enhanced implementation of existing political-military documents with a view to assessing their relevance to the fight against terrorism.

 

Another relevant document needs to be mentioned: the Bishkek Program of Action, agreed by the OSCE participating States at a Conference organized with the UN Office on Drugs and Crime (UNODC), on 13 and 14 December 2001. 

 

The Program aims at translating provisions from the Bucharest Plan of Action into a more concrete action, for new initiatives to be implemented by the OSCE bodies, institutions and field operations.

 

The main priority of the OSCE Portuguese Chairmanship in 2002 for the work of the Organization was prevention and fight against terrorism. 

 

We mobilized all sectors of the Organization in order to guarantee that it was able to give concrete answers to one of the vital challenges that the international community was facing. 

 

In this context, during the Portuguese Chairmanship we organized in Lisbon, on 12 June 2002, a High Level Meeting on the Prevention and Combat of Terrorism.

 

This initiative took into consideration the need to provide an opportunity to all international and regional organizations with relevant presence in the OSCE geo-strategic space, to directly exchange experiences and together evaluate their respective anti-terrorist strategies. 

 

Looking back to the conclusions of the Lisbon Meeting, I think that one of its main contributions was to reflect an area in which the potential of OSCE was emphasized by all, not merely in security terms but also in a multidimensional and long-run perspective, focusing on prevention. 

 

A second Lisbon Meeting on the same issue was organized in September 2003 in order to assess the follow up of previous year’s conclusions.

 

As I mentioned before, the Porto Ministerial meeting adopted the Porto Charter on Preventing and Combating Terrorism. 

 

We also approved Porto Decision n. 1, which commits participating States to work towards the conclusion of negotiations on new universal instruments in this field. 

 

 

 

 

 

 

On the basis of that decision, OSCE States not only reaffirm their readiness to work in close co-operation with the UNSC Counter-Terrorism Committee, but also recognize the danger posed by weapons of mass destruction in the hands of terrorists, urging all States to co-operate in the negotiations underway on a UN International Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism, as well as on a Protocol to the UN Convention on the Physical Protection of Nuclear Material, at the International Atomic Energy Agency.

 

In 2003, recognizing the need to maintain the focus of the anti-terrorism activities within the OSCE, the Dutch OSCE Chairmanship decided to create a working group whose basic task was to concentrate on ways and means that could be of use to the participating States in implementing the commitments and activities they had subscribed to in the various documents. 

 

The tasks of this group were linked to the structure created in the OSCE Secretariat – the Action against Terrorism Unit.

 

The OSCE Secretariat’s Action against Terrorism Unit was established in May 2002. 

 

 

 

 

 

The Unit reports directly to the Secretary General and serves as an overall co-ordinator of OSCE anti-terrorism efforts, working closely with other OSCE offices and field presences. 

 

The Unit also liaises closely with other international organizations, particularly to draw on specialized expertise and resources in addressing counter-terrorism needs of OSCE participating States. 

 

Additionally, in co-ordination with the UNCTC, the Unit supports the counter-terrorism efforts of other key regional organizations.

 

The Working Group on Terrorism developed an important activity in identifying the main difficulties faced by participating States in implementing their international commitments, concluding that technical reasons were the main obstacle to the lack of progress in certain cases. 

 

In this context, it became clear that “implementation requires resources, high level of awareness of the complexity of the matter and of developing legal, technological and enforcement related trends. 

 

Development of domestic anti-terrorism legislation is perhaps the initial practical obstacle to a State party’s compliance with both UNSCR 1373 and ratification of the global anti-terrorism conventions. 

 

Either because of domestic law or as a matter of policy, some OSCE participating States may not ratify a treaty until they have legislation in place satisfying all their juridical obligations. 

 

Other OSCE participating States may incorporate international instruments into their domestic legal regimes by the act of ratification itself, but the specific obligations of an anti-terrorism convention can rarely be fully observed and enforced until implementing legislation is in place.” Those were the conclusions that the Chairman of the working group extracted from the work carried out in 2003.

 

Taking into account this reality, the OSCE Action against Terrorism Unit and other bodies of the Organization have offered their assistance and co-operation, but the requests for concrete assistance have been very few. 

 

In order to tackle this, the Maastricht Ministerial meeting on 1 and 2 December 2003 decided to create an OSCE Network of national “contact points” on counter-terrorism, in order to facilitate exchange of information on anti-terrorism activities, such as possible assistance in forms of training, funding and other capacity-building programs.

 

The purpose of the OSCE Counter-Terrorism Network is to strengthen information-sharing on counter terrorism programs, funding and needs in the OSCE area. 

 

The Network seeks to reinforce States’ capacities to address current and emerging terrorist threats. 

 

It is not a conduit for intelligence or other sensitive information, not does it seek to duplicate the functions of other international and regional law enforcement networks. 

 

It is a tool for counter-terrorism practitioners to share information on training and funding opportunities and needs to facilitate national capacity building efforts. 

 

The Network was launched on February 4 2004.

 

I would now conclude with four notes.

 

The first to inform – and this is last January data – that from 660 potential ratification processes of the 12 United Nations terrorism-related Conventions and Protocols (12 times 55 OSCE participating States), there were 550 ratification actions, representing 83% of the maximum. 

 

We need to realize that on September 11 that percentage was only 65%. 

 

A lot remains to be done, but we are going in the right direction.

 

The second note is to stress that Travel Documents will be high on the OSCE internal agenda in 2004 and in the coming year. 

 

We are encouraging regional sharing of information to combat falsified travel documents frequently used by terrorists. 

 

One of the Maastricht Ministerial meeting decisions calls for bringing passports and travel documents in the OSCE region up to the existing ICAO standards. 

 

Recent experts meeting in Vienna addressed this problem in depth.

 

On a third note, I would like to call your attention to the question of MANPADS as a threat to civil aviation. 

 

A specialized workshop took place in Vienna on 23 January, being the first intergovernmental technical exchange on this threat to be held anywhere. 

 

The ICAO and the UNCTC view this workshop as a model for other regions to follow and, according to the OSCE Unit, several governments are now undertaking immediate actions based on information provided at that workshop.  

 

Finally, I want to make a brief reference to the very recent meeting co-hosted by the OSCE and the UNODC, which took place in Vienna on 11 and 12 March, as a follow up to the special meeting of international, regional and sub-regional organizations held in March last year. 

 

In this meeting, the OSCE briefed other international, regional and sub-regional organizations on the work of the organization on anti-terrorism issues. 

 

The central idea of this exercise was to identify counter-terrorism issues that are of global concern, and to better link efforts between regional and international organizations to address them. 

 

In addition to MANPADS, the meeting examined the best ways to strengthen efforts on ratification and implementation, countering terrorist financing, and breaking criminal network links with terrorists such as in narcotics trafficking. 

 

In particular, participants acknowledged the vital role played by the UNCTC in the global effort to combat terrorism and recalled the obligations of all UN Member States to implement fully UNSCR 1373. 

 

 

 

 

In this context, they underlined the importance of technical assistance and capacity building, while noting that there was a potential duplication of technical assistance provided to States in the same areas for the effective implementation of Resolution 1373, while other priority areas remained unaddressed. 

 

They also acknowledged the role of organizations whose activities relate to the control, use of, or access to nuclear, chemical, biological and other deadly materials, and the need to fully comply with existing legal obligations in the fields of disarmament, arms limitation and non-proliferation and, where necessary, to strengthen international instruments.

 

As it is quite clear for all of us, much remains to be done. 

 

But I may assure you that OSCE, as a regional organization, is taking its share of responsibility for our global security.

 

I thank all of you for your attention.

Com olhos em Gaza

A face pálida de Yasser Arafat tornou-se ainda mais lívida, ao ouvir o colaborador que interrompeu bruscamente a conversa que o presidente da Autoridade Palestiniana mantinha com Mário Soares, na minha presença. Arafat balbuciou qualquer coisa e saiu, apressado, para uma sala ao lado, deixando-nos a conjecturar sobre o que tanto o perturbara. Quando regressou, denotava uma imensa preocupação: Shimon Peres, então ministro dos Negócios Estrangeiros de Israel, acabara de lhe confirmar que, pouco antes, o primeiro-ministro Itzhak Rabin havia sido alvejado num comício em Tel-Aviv. Não se conheciam ainda pormenores sobre o seu estado. Sem o dizermos, o cenário de um atentado de autoria palestiniana atravessou-nos a todos. Minutos mais tarde, veio a saber-se que o autor dos disparos fora, afinal, um judeu radical e que Rabin, entretanto, morrera.

Estávamos em Gaza, em 5 de Novembro de 1995, após um jantar oficial, regressados à guest house da Autoridade Palestiniana, numa inédita visita do Presidente da República portuguesa iniciada nessa tarde, que eu acompanhava em substituição de Jaime Gama. A simpatia por Portugal e o imenso respeito de Arafat por Mário Soares ficaram patentes em vários gestos, desde a nossa chegada. O líder palestiniano fazia questão de recordar a atitude corajosa e solidária de Soares quando, anos antes, este fora visitá-lo a Beirute, sob fogo, durante o cerco sofrido pelas forças da Al Fatah.

A comitiva portuguesa saíra de Jerusalém, nessa manhã, após uma visita oficial de três dias a Israel. A presença do presidente português ficara marcada pela contínua expressão da amizade e admiração de Itzhak Rabin e de Shimon Peres, que viam em Mário Soares, simultaneamente, um sólido amigo de Israel e um militante pela reconciliação no Médio Oriente, defensor dos direitos do povo palestiniano. Viviam-se os tempos de esperança posteriores aos Acordos de Oslo e Washington e, a avaliar pelas medidas de segurança excepcionais que rodeavam Rabin, que haviam obrigado a súbitas mudanças do programa, pressentiam-se os riscos que o primeiro-ministro israelita estaria a correr para forçar, de uma vez por todas, as portas da paz possível. Mas estávamos muito longe de pressentir a tragédia.

Arafat despediu-se de nós, nessa noite, com uma sombra triste no olhar que não perderia na manhã seguinte, quando abreviámos a visita, para nos deslocarmos ao funeral de Rabin. Acto a que ele, contudo, não pôde assistir, como desejaria. Recordo as palavras trocadas entre Soares e Arafat, no momento da nossa saída de Gaza. Do pesar que ambos sentiam pela desaparição de Rabin ressaltava a consciência mútua de que nada voltaria a ser igual no destino daquilo a que então se chamava o Processo de Paz do Médio Oriente.

Voltei a encontrar Arafat algumas outras vezes – em Barcelona, em Malta, em Bruxelas e em Nova Iorque. Sem excepção, perguntava-me sempre pelo seu "amigo Mário Soares" e teimava em relembrar, na sua voz cada vez mais trémula, aquela noite em Gaza, que lhe deve ter ficado na memória dos seus sonhos perdidos de uma Palestina livre.

Yasser Arafat cometeu, nos anos que se seguiram, uma imensidão de erros políticos, imerso numa conjuntura em que se deixou enredar, em que o radicalismo tomou conta dos acontecimentos, de um lado e do outro de uma barricada de ódio, hoje ironicamente simbolizada num muro real de incompreensão. O conflito israelo-palestiniano converteu-se, entretanto, numa imolação de inocentes, numa bola de neve de violência e de terror, com que já convivemos sem espanto, à vista do cinismo estratégico dos feiticeiros da realpolitik, da cobardia complacente de alguns e da fraternidade hipócrita de outros. O mundo tarda em perceber que, graças à aliança objectiva de messianismos contraditórios, alimentados pelo desespero e pelo fanatismo, se ateou a partir das margens do Jordão, à vista de todos, um incêndio imenso, que não pára de estender-se e que está, cada vez mais, longe de ser debelado, ardendo como o petróleo que lhe alimenta as raízes.

Em 5 de Novembro de 1995, morreu Itzhak Rabin. O ocaso de Yasser Arafat começou na mesma data, precisamente nove anos depois. Esta coincidência sela o destino trágico dos dois homens que mais perto estiveram de obter a paz para os seus povos. 

(Publicado no "Pùblico", 7.9.2004)

As novas fronteiras da Russia

As mudanças políticas que ocorreram na Geórgia no final de 2003 vieram chamar, uma vez mais, a atenção para um mundo muito vasto, constituído pelos Estados que resultaram do desmantelamento da União Soviética. Dos países bálticos à Ásia Central, da Bielorússia ao Cáucaso, os últimos anos converteram a periferia da Rússia numa área política algo heterogénea, onde se cruzam interesses económicos e estratégicos, cuja evolução dá sinais de perturbar frequentemente o poder político em Moscovo.

Terá a Rússia razões fundamentadas para temer um surto induzido de instabilidade nas suas cercanias, com implicações efectivas na sua segurança futura? Ou estará Moscovo a reagir de forma desproporcionada à constatação da dificuldade de controlar os processos políticos gerados à sua volta? E que condições terá para promover uma reacção eficaz, em moldes que preservem a sua imagem e credenciais internacionais como poder democrático?  

 

A vizinhança imediata

O processo que levou Moscovo, no auge da implosão da URSS, a ter de conceder plena soberania a vários dos seus Estados integrantes, pondo fim a uma União que havia sido preservada em torno de um modelo político em colapso, acabou por dar origem a realidades nacionais diversas, mas, em grande parte, assentes em regimes de matriz algo autoritária, embora com fórmulas constitucionais teoricamente democráticas. Com excepção dos Estados bálticos, na maioria desses países sobreviveu uma cultura política que, curiosamente, passou a ter mais a ver com a herança dos tempos soviéticos do que com a situação entretanto instalada na própria Rússia contemporânea.

Aos primeiros tempos dessa fragmentação sucederam-se tentativas de retomada centrípeta de alguma coordenação de políticas, de que a CEI (Comunidade dos Estados Independentes) foi o exemplo mais patente. Mas a desconfiança histórica e os ciclos de instabilidade nos diversos Estados afectaram sempre os fundamentos de tais estruturas de cooperação intergovernamental, a que a crise económica quase generalizada afectou a eficácia funcional. Além disso, alguma flutuação na afirmação externa das novas lideranças russas, fruto de razões internas e da evolução da conjuntura internacional, deu origem a etapas também diversas no seu relacionamento com o near abroad, não obstante a permanência de algumas constantes.

Esta nova realidade circundante trouxe a Moscovo, talvez mais do que a nostalgia de um poder perdido, a necessidade de convivência com a proliferação de entidades políticas autónomas, com dinâmicas próprias, quase sempre marcadas pelo sinal de uma potencial instabilidade política, fruto das suas crises de legitimidade. Aquela que sempre foi a matriz da preocupação histórica de Moscovo – a segurança no seu cenário estratégico de proximidade – converteu-se numa crescente obsessão, em particular para um poder militar que cedo entendeu que tinha de se contentar com um futuro sofrível de afirmação tecnológica, com tudo o que isso implica em termos operacionais, além do mais num quadro constrangente de colocação de forças convencionais. A falta de meios económicos para apoiar qualquer actividade significativa sustentada fora da sua área geográfica continua hoje a limitar a possibilidade da Rússia servir como polo de atracção para os seus vizinhos, com excepção dos casos em que algum recurso a Moscovo se mostra como escapatória para afrontar crises internas ou a proteger tais regimes no quadro de pressões internacionais. Em qualquer dos casos, as limitações com que a Rússia se defronta são óbvias: a sua credibilidade internacional não lhe permite arriscar ultrapassar, sem custos sérios, a red line da ingerência interna e, por outro lado, algum nacionalismo estruturante da identidade dos Estados que se destacaram da URSS constitui-se quase sempre como uma limitação a uma excessiva promiscuidade política com Moscovo. Se a nostalgia da “doutrina Brejnev” subsiste ainda na mentalidade de alguns, o realismo político deve já ter interiorizado a noção de que as aventuras têm um preço internacional muito elevado.

Um caso interessante continua a ser a relação de Moscovo com os países da Ásia Central, onde o padrão autocrático assume modelos diversos, que nalguns casos reproduzem mimeticamente a liturgia soviética. Face às singularidades destes regimes, a Rússia assume uma atitude de compreensão, alegando o respectivo estádio de transição e procurando demonstrar, contra o seu próprio exemplo, que não é prudente queimar etapas, apenas para impor um modelo democrático. Tem vindo a ser interessante observar o modo como a Rússia procura explorar alguma “solidão” internacional de alguns desses Estados, estendendo-lhes sempre a mão política, num esforço que deve ser também lido como de recuperação de alguma influência. Uma influência que tem como limite as próprias condições económicas da Rússia, que lhe não permitem assumir-se como sólida alternativa no plano da ajuda internacional.

 

O fim da buffer zone

O precipitar dos antigos países socialistas do Centro e Leste do continente para os braços da União Europeia não foi uma surpresa para a Rússia. A Europa comunitária garantia um modelo de estabilização democrática e uma promessa de ajuda ao desenvolvimento económico-social que ia na linha óbvia do projecto das classes políticas emergentes naqueles Estados, quase sempre tributária de uma cultura marcada por forte desconfiança face a Moscovo. A adesão representava, além disso, uma rede subliminar de segurança. Com efeito, esses países entenderam que a simples entrada no clube dos potenciais candidatos à adesão os punha praticamente ao abrigo de uma qualquer, embora improvável, atitude adversa por parte da Rússia, situação bem patente no caso dos três Estados bálticos. Moscovo cedo entendeu que tal movimento era inevitável, tendo talvez contado, erradamente, com a ausência de vontade e de capacidade da União Europeia em avançar com determinação para um processo de tal amplitude.

Com reticências iniciais, em especial ligadas à crescente vocação para uma política de segurança colectiva da União Europeia e à sensível questão báltica, Moscovo conformou-se assim com o alargamento, embora preserve ainda claras reservas à sua extensão sem limites, como haverá oportunidades para confirmar no futuro. Além disso, não deixa de recear, não sem alguma razão, que a estabilidade da relação criada com Bruxelas venha ser posta em causa por eventuais tensões induzidas na PESC pelos novos aderentes, muitas vezes com evidente apetência para explorarem traumas ou contenciosos históricos, ou ainda pendentes, com Moscovo – dado que a nova Rússia continua a ser vista por muitos como um mero sucedâneo da URSS. Neste caso, apenas pode confiar em que a densidade dos interesses da União Europeia sobre si projectados, económicos e de outra natureza, venham a ser um factor de peso para limitar tal deriva.

Mas as objecções essenciais da Rússia quanto ao posicionamento internacional desses países situavam-se noutra dimensão: o alargamento da NATO. Não obstante a Aliança Atlântica ter entretanto elaborado um apreciável quadro formal de cooperação com a Rússia, tendente a gerar confiança e a atenuar tensões, a entrada na NATO de um número significativo de países da Europa Central e Oriental é vista como uma dulcificada “provocação”, que coloca as fronteiras da organização a escassas centenas de quilómetros de Moscovo. A alegada mudança de natureza da organização é um argumento interessante mas demasiado sofisticado para uma cultura político-militar pouco dada a nuances de conjuntura. A circunstância do Ocidente continuar a ligar a ratificação do Tratado CFE Adaptado (que regula a dimensão e colocação das forças convencionais na Europa), bem como a adesão a este Tratado dos países bálticos, à observância pela Rússia dos “Compromissos” firmados em 1999, na cimeira da OSCE em Istambul (retirada de forças e material da Moldova e Geórgia), contribui para potenciar os receios de Moscovo. As fundadas esperanças colocadas pelos EUA no papel da “nova Europa” são um factor acrescido nesta perturbação instalada.

Um alibi de oportunidade

As ondas de choque do 11 de Setembro transportaram a Rússia para uma nova realidade, feita de oportunidades acompanhadas de receios. Por um lado, o seu alinhamento na luta anti-terrorista lançada pelos EUA, com o consequente fechar de olhos circunstancial às suas práticas de imposição político-militar na Chechénia, deram a Moscovo um ensejo para fazer, sem grandes sobressaltos internacionais, aquilo que em circunstâncias normais teria gerado, no mínimo, clamores de condenação. Se a movimentação do nacionalismo checheno não tivesse enveredado pelo desespero como arma política, talvez Moscovo tivesse mesmo conseguido uma solução, neste tempo que lhe foi concedido pela realpolitik.

Mas a queda das Twin Towers trouxe também uma nova – e, aos olhos russos, preocupante – situação na sua fronteira sul. Com a bênção internacional e com um alibi irrecusável, os EUA avançaram pelas Ásias Meridional e Central com uma displicência que a Rússia não pôde disputar, por se tratar do combate a um inimigo que Moscovo definira como comum. Mas entre o Afeganistão e o Iraque alguma água passou sob a ponte. Embora os EUA mantenham a Rússia como parceiro formal de um diálogo ao mais alto nível, vão apresentando como factos consumados aquilo que Moscovo apreciaria fosse produto de uma regulação negociada.

A actividade dos EUA no Cáucaso era, de há muito, um dado adquirido nos equilíbrios da região. Com um pouco discreto apoio à liderança familiar do Azerbaijão e um compromisso com a política de equilíbrio de sobrevivência de Chevardnadze, Washington tinha já conseguido assegurar, sem preocupações de maior, a sustentação do seu projecto petro-político na região. O pouco discreto apoio de Washington à eclosão vitoriosa da nova liderança geórgia obrigou Moscovo a mostrar as últimas cartas de desagrado: reforço da determinação secessionista da Abcásia e da Ossétia do Sul, com a Ajária como jogada intermédia, e uma inesperada recusa, na reunião ministerial da OSCE, em Dezembro de 2003, em Maastricht, de renovar, embora em moldes que o Ocidente queria novos, os “Compromissos” que havia feito em Istanbul. Recorde-se que parte desses mesmos compromissos se prendem precisamente com a manutenção de três bases russas na Geórgia, contra vontade do governo local.

Mas os restantes compromissos, desta vez relativos à Moldova, originaram também uma outra crise. Quase em simultâneo com o eclodir da revolta geórgia, a Rússia apresenta um hábil plano federal para a Moldova, assente no reconhecimento explícito da autonomia da Transnístria, a região secessionista em que Moscovo mantém tropas e material, que se comprometeu, em 1999, respectivamente a retirar e a destruir. A principal “habilidade” deste plano, rejeitado pelo governo moldavo sob o que a Rússia considera ter sido uma pressão ocidental, previa a continuação por um longo tempo das tropas russas, que mudariam o seu estatuto para “forças de manutenção de paz”, desta vez legitimadas pela comunidade internacional. O fracasso desta iniciativa constituiu um golpe humilhante para Vladimir Putin.

Os próximos anos dar-nos-ão resposta a questões que só agora têm condições para ser postas, até porque os respectivos termos de referência estão em constante mudança. Os EUA começam a dar mostras de não ter pejo em forçar alguma tensão com Moscovo, sempre que tal seja compatível com um universo de cumplicidade objectiva de onde continuam a retirar evidentes vantagens. Por outro lado, a renovada legitimidade interna do Presidente Putin permite-lhe, quando oportuno, afirmar agendas de prestígio nacionalista, com o tema da segurança a servir de alavanca instrumental. Estaremos a caminho de um novo, embora diferente, modelo de Guerra Fria?  

---

( Publicado em "O Mundo em Português", nº 53, Lisboa, 2004)