31 de maio de 2004

Central Asia: Not always a silk road to democracy: the view beyond the Hofburg

Painting a picture of each country in Central Asia with broad brushstrokes is fraught with risks. And so, together with four other OSCE Ambassadors, I set out to clarify the differences between Kazakhstan, Kyrgyzstan, Tajikistan, Turkmenistan and Uzbekistan to examine their common bonds, with an eye to promoting regional co-operation and fostering synergies.
We could hardly follow the substance of the argument through the whispering of the interpreter, but, judging from the facial expressions and body language of the people in the audience, it was obvious that the Debating Club’s choice of topic of contention – to liberalize soft drugs or not – had succeeded in capturing everyone’s attention. Young students, acting the parts of “government” and “opposition”, exchanged opposing viewpoints. The public then voted for the team that convinced them the most.
This was democracy in the making, we thought. We were in Khujand, northern Tajikistan, witnessing an initiative jointly organized by the OSCE field office and the Open Society Institute.
A second story, though, is less happy and the place where it happened is not to be mentioned, for understandable reasons. We had just finished meeting representatives of civil society, who had brought up the severe restrictions imposed by local authorities on the operations of non-governmental organizations (NGOs). The speaker was no longer young, her face revealing traces of suffering. She had been unusually courageous and blunt in describing the difficulties of living in a repressive environment.
Lowering her voice, she said: “Now, please take note of my name and trace my future. I don’t know what will happen to me after this meeting with you.”
These brief incidents were just two of many sharply contrasting ones that made an impression on me during a two-week trip in May to the Central Asian countries of Kazakhstan, Kyrgyzstan, Tajikistan, Turkmenistan and Uzbekistan
Getting better acquainted with the Central Asian reality and with OSCE field activities in the region was the idea behind the decision of our group – which, apart from myself, was made up of the Ambassadors of Belgium, Canada, Norway and Slovenia – to visit all five countries in May. We received outstanding support from staff in the OSCE Secretariat and in the five OSCE centres, and we experienced the sincere hospitality of local and national leaders, and various communities.
It is difficult, based on a stay of a few days, to paint an accurate picture of each country and the development challenges it is confronting. Societies in transition need to be seen in a dynamic perspective, taking account of their point of departure and the tangible factors driving their evolution.
All five countries we visited have a common legacy – Communist dictatorship. However, there are vast differences between the steps each one has already taken on the road to democracy. Some countries have laid a sound foundation with all the elements necessary for democratic values and tenets to take root: the rule of law, respect for human rights, an unthreatening environment in which people can organize themselves freely and without fear of political consequences. Others – and let’s be frank – still nurture some of the inherited habits of the old days.
We wanted to learn as much as we could about each national case, to talk openly with authorities about our main concerns and to listen to the simple hopes and dreams of civil society. We also wanted to sit down with OSCE field staff and explore how we could best help them attain their goals.
During our talks, we avoided preaching and lecturing or being judgmental. We made it a point not to adopt the artificial division of “East” and “West” of Vienna. We believe that if there is a division within the OSCE, it is between those who abide by their commitments and those who do not. This was our message.
Credible institutions
Viewed from the Hofburg, Central Asia often looks like a single entity, with merely idiosyncratic differences distinguishing one country from another. We know the names of places and political actors, we sit up and take notice when something comes up that threatens to weaken a country’s democratic credentials, and we welcome positive developments with pleasure.
On this trip, however, we set out to clarify the differences and to examine the common bonds, constantly bearing in mind our goal of promoting the great value of looking towards regional co-operation and fostering synergies.
In our contacts with officials, it was evident they had a keen interest in having their political institutions seen as actively engaged in the democratization process. This was an encouraging signal, but we also felt it useful to look more closely at the vital question of political succession.
We found that most of the countries had formal structures in place, with theoretical mechanisms for “checks and balances”. Laws and regulations essential to good governance had been approved, covering everything from elections, political parties and NGOs, to media and religion.
As everyone knows, however, the devil is in the detail of implementation.
In many cases, political pressure and hidden informal obstacles, helped by judiciary systems too close to the power centre, blocked citizens’ attempts to build independent initiatives aimed at winning public support, and at making a constructive difference in people’s lives.
As we travelled from country to country, I felt that the best proof of openness was demonstrated when political parties that wished to oppose the status quo were allowed to do so by being able to organize themselves, by being able to draw on simple registration procedures, and by being able to take part in unquestionably free and fair elections according to international standards.
In some countries, we saw prison and judicial systems in clear need of reform, with accusations of torture not throroughly investigated. Incidents of terrorism and violent expressions of opposition were sometimes used as a pretext for waves of severe repression and served as a convenient excuse to forget all about fundamental citizens’ rights.
All too often, NGOs were still considered a breeding ground for dissent. Control of the media by the Government sometimes reached scandalous proportions. Corruption seemed to have seeped into all areas of daily life. Transparency, accountability and good governance in economic and financial systems still had to be tackled head-on by many of the countries, especially those that have not yet won the full confidence of international finance institutions.
Reasons for hope
It bears repeating: The situation varies from place to place and it would not be fair to make the same diagnosis across the board. In fact, we noted that some Governments’ reform efforts had been considerable, steering their countries onto a steady course. We received positive signals that we will not fail to pass on to our colleagues in Vienna.
I urge the international community to make it a point to give these efforts due recognition and reward. Just to name one favourable trend that we discerned: All the Central Asian countries are moving towards a moratorium on the death penalty.
The level of interest in co-operating with the OSCE field missions remains a reliable barometer of the Governments’ desire to collaborate with the wider international community.
Throughout the trip, I kept asking myself: “What kind of impact can the OSCE have on this country’s future, given the Organization’s limited resources and insufficient structures?” Gradually, some answers unfolded, and I saw for myself how even less-than-grandiose activities using relatively modest resources can prove especially relevant to the general population.
In Kyrgyzstan, we soaked up the healthy atmosphere of learning that we found at the OSCE Academy, which brings together students from Central Asia with those from western countries. We also saw how the police assistance programme in Bishkek and the legal clinic in Osh were serving as effective tools for introducing people to the democratic way of exercising authority and administering of justice.
In Tajikistan, the OSCE’s support for an independent newspaper and news agency in Khujand demonstrated how much can be done with slim resources. In the capital, Dushanbe, we were present at the launching of a new phase of the OSCE’s first mine-clearing project, a joint activity with the Swiss Foundation for Mine Action.
Much, however, remains to be done. There is scope for the OSCE to play a vital role by giving some of its national projects a regional dimension, while also expanding into other areas of great concern such as combating trafficking in human beings, police reform, and border management, in co-operation with international partners. The security implications of the education system’s shortcomings, the impact of migration, the rights of minorities, environmental risks, property rights, and land reform must remain high on the OSCE agenda in Central Asia.
A visit to the Russian military headquarters on the southern border between Tajikistan and Afghanistan also enabled us to grasp the likely consequences of drug trafficking on the region’s destabilization.
Some lessons learned
Overall, I came away from my firsthand encounter with Central Asia and its people with some valuable lessons:
· “No duplication and no competition”: This, in my view, must be the guiding principle of OSCE field offices, which should maintain close and mutually reinforcing co-ordination and co-operation with international partners in the field. The specific character of the OSCE’s role must be stressed to avoid overlapping with the roles of development agencies.
· Let us not lose sight of the fact that the real test of efficiency is the impact of activities on people’s well-being and these activities’ sustainability. Let us be vigilant about the fact that a proliferation of meetings, seminars, conferences and workshops carries a risk of these being identified as the sole measure of field work. OSCE field operations should resist the temptation of engaging themselves in too many projects, or in activities with limited practical impact and a poor chance of becoming self-sustaining. However, I fully understand that this is often a by-product of attempting to balance activities in the politico-military, economic/environmental and human dimensions.
· We need heads of OSCE field offices who have energetic personalities, charisma, enthusiasm, and the ability to motivate and mobilize staff, and inspire teamwork. In many cases, I saw the right leaders in the right place. An OSCE presence is not a bilateral embassy operating with routine procedures. It must strive to be an agile operation dedicated to finding creative ways and means to carry out its mandate to the full. It must seek to interact with government and civil society through a dynamic agenda.
· Intense dialogue and ongoing co-operation with national authorities are crucial to the success of field missions. However, this should by no means be at the expense of the dynamic role that field operations are expected to play. Striking a healthy balance between these two sides of the coin is the only way for missions to fulfil their tasks and the only way for host countries to be helped to put into practice the norms and values they signed up to when they decided to become part of the OSCE community.
On a final note, I recommend that all my colleagues in Vienna should try to visit our field operations in Central Asia. Compared with what one learns on-site, Central Asia from the vantage point of the Hofburg is just virtual reality.
The OSCE Magazine invited Ambassador Francisco Seixas da Costa, Permanent Representative of Portugal to the OSCE, to share his personal impressions of Central Asia after visiting the region from 15 to 29 May. He travelled with Ambassador Mette Kongshem of Norway, Ambassador Evelyn Puxley of Canada, Ambassador Janez Lanarcic of Slovenia and Ambassador Bertrand de Crombrugghe of Belgium.
Ambassador Francisco Seixas da Costa assumed his post in Vienna in September 2002, when he also chaired the Permanent Council under the Portuguese OSCE chairmanship. He joined his country’s diplomatic service in 1975, and has served in Oslo, Luanda and London. Various high-level assignments at home and abroad focused strongly on European Union and United Nations matters. In 2001-2002, he was Portugal’s Permanent Representative to the United Nations in New York.

30 de maio de 2004

O "amigo americano"

Há tempos, ao passear pela ruas de Bratislava com um amigo eslovaco, candidato derrotado às últimas eleições presidenciais, dizia-me ele que, no imaginário dos novos aderentes à União Europeia, a gratidão histórica face aos Estados Unidos, pela liberdade obtida no saldo da Guerra Fria, continua a suplantar, em muito, o entusiasmo pelo projecto europeu de que passaram a fazer parte. A segurança soft que a integração europeia lhes induz está, manifestamente, num patamar de apreço inferior às garantias que a adesão à NATO – isto é, à protecção americana – representa para as actuais gerações desses Estados.

Se isto não é uma novidade, deve, contudo, constituir um elemento para reflexão que pode ajudar-nos a repensar, com muito maior acuidade, a identidade dinâmica desta União Europeia já alargada a 25 países, com alguns outros a baterem à porta, com o caso turco por resolver.

Na diversa relação que cada um dos Estados europeus mantém com os EUA projectaram-se sempre factores vários – laços tradicionais, experiência históricas específicas, comunidades residentes e elementos de natureza conjuntural. O “amigo americano” de cada um é diferente e essa diferença não é apenas a que vai do Eliseu a Downing Street. A questão está em saber se tal diferença tende a funcionar como um eterno factor limitativo da formação da vontade europeia no plano internacional ou se, ao invés, será possível encontrar um meio que permita transformar numa vantagem sinérgica para a União Europeia este complexo, mas rico, tecido de relações transatlânticas. 

É claro que aqui entra o outro lado da questão, que é o saber-se se os próprios EUA jogam, ou não, com a divisão da Europa como factor táctico na sua própria estratégia. As virtualidades pró-americanas da “nova Europa” foram, para muitos, um aviso neste domínio. E as reticências manifestas de alguns desses mesmos países face à densificação de uma política europeia de segurança e defesa, vista como podendo afectar a integridade da NATO, podem revelar que esse “entrismo” americano na União está a produzir os seus efeitos.

A “Carta dos Oito”, durante a crise iraquiana, foi apresentada como o êxito consagrado desta estratégia americana de “dividir para reinar”. Nas reacções a essa declaração, cuja oportunidade foi muito mais polémica que o respectivo conteúdo, assistimos a reacções interessantes, que foram desde genuínas preocupações quanto à integridade da unidade europeia a meras estratégias decorrentes de algumas agendas nacionais muito específicas. É que o sereno julgamento sobre a carta e sobre a responsabilidade histórico-política dos seus subscritores, numa perspectiva europeia, só pode ser feito por quem tenha as “mãos limpas” no tocante à sua fidelidade à vontade comum da União. E nunca por quem seja useiro e vezeiro em tentar usar o label da Europa para a promoção despudorada das suas próprias políticas. E não preciso de ser mais explícito.

Confesso não fazer parte daqueles que entendem que as actuais clivagens na cena internacional, derivadas da tipologia de acção escolhida pelos EUA para ultrapassarem o trauma do 11 de Setembro, criaram feridas irrecuperáveis no relacionamento euro-americano ou, pelo menos, condicionaram o seu futuro em termos muito duradouros. O que vou dizer não é menos respeitoso, mas apenas uma constatação: os senhores Bush, Chirac, Blair ou Schroeder, não sendo simples epifenómenos políticos, são, contudo, actores que é preciso relativizar à luz da sua natureza circunstancial, particularmente se comparados com a força dos grandes interesses e valores que estão subjacentes aos Estados cujas instituições episodicamente titulam.

Quero com isto dizer que a relação privilegiada de alguns países europeus com os Estados Unidos é, e continuará a ser, um fact of life. Não vale a pena iludirmo-nos com a expressão de voluntarismos de fé europeísta: temos que viver com essa realidade, pelo que a Europa comunitária não tem outro caminho que não seja procurar enquadrá-la. E não é solução criar, neste lado do Atlântico, qual espelho caricatural, uma espécie de neo-isolacionismo europeu face à América. Mesmo que isso fosse politicamente interessante – e não o é –, a Europa não tem força política, económica e militar para o sustentar no plano internacional, nem, muito menos, um mínimo de condições para o consagrar como linha comum entre os Estados europeus.  

Assim, e de regresso ao realismo das coisas, importa que saibamos aproveitar as mudanças recentemente sofridas pela própria União Europeia para reavaliar, com serenidade, o peso do factor americano e tirar daí as devidas consequência para a formatação do futuro da nova União.

Desde o início do século passado que todos aprendemos que os EUA, goste-se ou não, são um poder com expressão europeia. São-no na influência directa que têm sobre alguns actores, maiores ou menores, do sistema europeu de poderes mas, igualmente, porque é sobre a Europa que se reflectem inevitavelmente as vicissitudes da relação entre Washington e Moscovo. Para o bem e para o mal. Os EUA “são” a NATO e constituem, com a Rússia, o eixo essencial que se projecta, por exemplo, sobre a OSCE – onde representam os powers that be que funcionam como garantes últimos da estabilidade europeia.

Com a emergência no seio da União alargada de um conjunto de países que demonstram uma atenção particular ao laço transatlântico, não há outra saída que não seja procurar reflectir esse novo elemento nas nossas perspectivas comuns. Isso não significa – sejamos claros! – qualquer tipo de subordinação política face ao ditames de Washington. Os acontecimentos recentes mostraram que não há, na União Europeia, condições políticas para que isso aconteça, mas também é verdade que também há, cada vez menos, condições para impor uma agenda própria que confronte abertamente a agenda americana, por mais absurda que esta possa ser. Daí que estejamos condenados a entender-nos, a curto ou a médio prazos, e, a meu ver, a forma de o fazer com êxito só será possível no âmbito do estabelecimento de uma nova agenda transatlântica.

Estamos hoje a viver num quadro de relacionamento entre os dois espaços perfeitamente datado, fruto do pós-guerra e das adaptações para o termo da Guerra Fria. Nesse contexto, os EUA habituaram-se a lidar com uma Europa que já não existe, isto é, habituaram-se a falar com os poderes mundiais médios que, na Europa, fazem o papel de grandes. Mas os americanos aperceberam-se recentemente que esse panorama, que durou décadas, está a mudar e, curiosamente, deram-se conta disso muito mais rapidamente do que a própria Europa.

Deste lado de cá do Atlântico, dá a sensação de que ainda não interiorizámos a nossa própria mutação interna, a nossa nova natureza. Continuamos a chamar União Europeia a uma realidade muito diferente da que tínhamos há dez anos e continuamos a olhar no espelho apenas a nossa imagem estática, quando os outros já nos vêem como, de facto, somos.

É que a grande ilusão da óptica política europeia recente é julgar que a União Europeia alargada constituiu uma mera extensão da Europa dos Doze ou dos Quinze, é – perdoe-se-me a ousadia – ter a pretensão de que este alargamento vai ser uma espécie de colonização política do Leste. Essa miopia faz com que se tente desesperadamente preservar, numa União a 25, os equilíbrios forjados em anteriores formatos, não percebendo que os novos membros não têm nenhum capitis diminutio e que têm o direito de procurar impor as suas posições, que temos de respeitá-las, pelo menos tanto quanto respeitamos as dos países que já cá estavam. A alternativa será a criação de um ambiente de desconfiança, a instalação de um sentimento crónico de crise. O processo que se viveu em torno da negociação da Constituição Europeia já foi sintomático disso. 

As soluções para ultrapassar esta dificuldade de acerto de posição perante a relação transatlântica não são muitas, e não se esgotam no próprio terreno da União Europeia. Desiludam-se quantos pensam que um reforço formal da PESC ou o avanço voluntarista para uma política europeia de segurança e defesa é a panaceia para superar, na prática, essas divisões. Não o foram no seio da União a Quinze, não o serão mais facilmente na União a 25. É que, por muitos e bons anos, a chave do poder de afirmação da Europa no mundo estará ligada ao modo como souber potenciar a sua relação com os EUA.

Um estadista britânico dizia, em tempos, que “a Inglaterra não tem amigos, tem interesses”. O mesmo é válido para os Estados Unidos, mas eu acrescentaria que, as mais das vezes, os EUA também têm interesse em ter amigos. E, para além da arrogância e presciência bíblica dos arautos do neo-conservadorismo, tudo indica que os EUA estarão a aprender com os factos, muito rapidamente, que os parceiros são essenciais, tanto para a legitimação das situações como para o trabalho efectivo no terreno.

O contexto internacional tem hoje tensões de conjuntura que parece condicionarem todos os exercícios baseados na mobilização de vontades políticas. Mas na velha lógica de que as crises são “parteiras da História”, eu arriscaria dizer que a actual situação mundial, por absurdo que pareça, está a abrir uma luz ao fundo do túnel. Luz essa que pode passar pela reflexão sobre um novo tipo de multilateralismo. Um modelo que, curiosamente, ainda possa “salvar” o Reino Unido e a França, garantindo-lhes uma relegitimação, por via da Europa, da anacrónica posição de que hoje desfrutam no Conselho de Segurança da ONU e que lhes permite alimentar a ficção de que ainda são grandes potências.  Esses países terão já percebido que esse seu estatuto singular terá um destino paralelo ao futuro da própria ONU.

A Europa – com a tal “nova Europa” que os EUA de hoje tanto apreciam – deveria começar por ter a coragem de procurar trazer Washington para uma reflexão de natureza global sobre as instituições em que assenta, no plano de defesa e segurança, o contexto transatlântico e euro-asiático. Isso poderia passar pela abertura a uma releitura profunda do papel e génese da NATO, repensando a Identidade Europeia de Segurança e Defesa (IESD) numa lógica bastante mais inclusiva para a Rússia, em termos que atenuem os seus receios e reforcem as legítimas garantias por que reclama, nomeadamente no quadro da observância generalizada do regime sobre o equilíbrio das forças convencionais.

Mas, numa perspectiva de resposta sustentada às novas ameaças, deveríamos ter a coragem de ir muito mais longe. Tal reflexão poderia incluir também propostas sobre a possível evolução da actual OSCE (e do próprio Conselho da Europa) para um pilar euro-atlântico
e euro-asiático de uma ONU renovada, em cuja estrutura viessem a encontrar lugar institucional, pela primeira vez, outras organizações de natureza regional, como a própria União Africana, eventualmente abrindo caminho à responsabilização subsidiária dessas organizações para operações de prevenção de conflitos, de peace-enforcing e de manutenção de paz. Para este exercício, o realismo também recomenda que seja chamada a China, ligando-a de forma cada vez mais integrada ao contexto euro-asiático de segurança.

Dir-se-á que esta é uma agenda muito ambiciosa, com implicações na arquitectura global, que exige o estabelecimento de um ambiente internacional de confiança que está longe de existir. Mas os riscos e as ameaças à segurança global são hoje tantos e tão evidentes que é necessário ter coragem para romper com o status quo. A qualidade da actual liderança europeia ficará bem qualificada, e será julgada, pelo modo como souber, ou não, enfrentar esta conjuntura. E pela forma como, sem subserviências nem complexos, mas também sem arrogâncias ou susceptibilidades, conseguir articular-se com o “amigo americano”. É que é importante nunca esquecer que a América – a América de sempre –  é um dos mais velhos amigos da Europa.  

(Publicado na revista "Egoísta", nº 16, Lisboa, 2004)