2 de novembro de 2001

Fifteen years of European integration - the Portuguese case

When I was informed about the subject of this panel, I must say that I felt tempted, not only to say a few words at this Conference, but also to start writing a whole book on the many issues related to the mutual presence of Portugal and Spain in the European institutions.

But, I soon realised that the experience I gained over the last fifteen years, dealing with EU affairs, was so intensely on the ground, sometimes so much focused on concrete and very detailed issues, that it would be very difficult for me to take a distanced view. So, you will be spared reading my imaginary book; but I’m afraid you may suffer 10 or 15 minutes of frank and frequently un-diplomatic comments.

Let me start with the past, as has been suggested.

What has been the role of Portugal and Spain within the European process ?

I will select three examples of areas where Portugal and Spain have been working together: (1) one area that I would call “mutually selfish”, (2) another “at the core of the integration” and finally (3) one on the “external front”.

The “mutually selfish” dimension: it is commonplace to say that the entry of Portugal and Spain into the EU contributed to reinforcing the social and economic dimensions of the European process, adding their interests on regional and cohesion policies already favoured by countries such as Ireland and Greece. In all the so-called “financial perspectives” (the EU multi-annual budgets), from the Delors I package to the Berlin agreement in 1999, both countries were able to present, on the most basic points, a common line. The few divergences between Portugal and Spain in this area were cleverly disguised thanks to our mutual presentation skills… But on the essentials, one may say that, up to now, we have been together in this important dimension of the EU, which, in particular, has very specific implications for the policies regarding the so-called ultra-peripherical areas (Azores and Madeira, for Portugal, Canaries, for Spain).

The second point, “at the core of the Union”, is the Internal Market. Portugal and Spain very quickly revealed their common interest in being on the frontline of contributing to the establishment of rules to govern the free circulation of goods, capitals and services, regulating Europe’s internal “globalisation process” and putting in common our economies. The subsequent steps of the creation of the Schengen space, related to the free circulation of people, and the mutual commitment to joining the Single Currency, demonstrated our evident interest in reinforcing the integration process. Frequently, we also came together trying to fight some of the idiosyncrasies coming from some partners, presented as respectable options but, most of the times, being different forms of “dumping” and a clever way to prolong distortions to the common process.

A third area of our common path is the “external front”. For example, it has been possible for Portugal and Spain, sometimes accompanied by others, to call Europe’s attention to the strategic importance of the Mediterranean and to the strengthening of the links with the Latin American world. On this last point, I would say that, without Spain and Portugal, the level of relations today between the EU and Latin America would be very different, clearly for the worst.

Now, I will try to answer your second question: how did Portugal and Spain achieve their objectives inside the EU ?

This is not a simple question and it depends on what those objectives were, on their own evolution throughout the times and on the degree of ambition of the two actors.

Speaking from a Portuguese perspective, I must say that the three basic strategic elements behind the Portuguese presence in the European institutions – stabilisation of the internal democratic process, economic and social development, reinforcement of the political role of Portugal in the world – were fully established in the course of the last fifteen years.

How was this done?

I would say that the answer lies basically in the fact that we take Europe seriously. We believe in the virtues of the European integration process. We were able to mobilise the Portuguese public administration and vital sectors of the economic and social areas of our society to the European project. Since 1986, Portugal always has been led by governments that put Europe at the forefront of their programs, and that were deeply engaged in the different crucial moments of negotiation (financial packages, Treaty reforms). Almost without exception, we never hesitated when the interest of increased integration was at stake and we always tried to put Portugal at the centre of all new integration models.
But I wish I could say that we also had been able – as Spain was – to create a solid and efficient “lobby” inside the EU institutions; that our representation in the European Parliament functions in permanent operational harmony in the defence of our national interests; that all economic sectors and civil society are fully mobilised to integrate EU policies and embody “EU culture” in their day-by-day life, that beyond being efficient on regularly collecting funds from Brussels.

Unfortunately, I can not say this.

A few words about the official attitude of Portugal in face of the European integration process. I would not go as far as saying that the position of the different governments was exactly the same along these 15 years. Some internal divergences arose on the pace of the integration process and a different reading of the need for some steps was evident, and, I would say, these were salutary. Nevertheless, in general terms, we witnessed a coherent policy, without breaks or drifts, based on the same central options. But you must not take my words as necessarily being the truth, because I was in charge of European affairs in Portugal during at least one third of this period…

The third question presented in the paper is related with the leverage of Portugal and Spain vis-à-vis the larger countries.

I would start by saying, from the outset and in the most candid way, that Portugal and Spain were not on the same side of the barricade in what concerns the recent institutional debate inside the European Union. Let’s be quite open about this and not try to disguise this through the traditional niceties of diplomacy. For the size of its population, Spain is an almost-great country in the European Union and the Nice debate proved that both countries were frequently in clear opposition in this debate, regarding the redistribution of power that took place there.

But the outcome of the Nice Treaty being what it was, I must say that the future respective power of Portugal and Spain in the Council of Ministers will not necessarily represent a conflict of interests between the two countries. To be more clear: as has been the case in the past, the accumulation of power by both countries may well function in the future in favour of our common interests, as long as they remain really common…

Answering more directly the question of the small/larger states divide, I must say that, while this being an important element in the exercise of power inside the European Union, this factor does not represent the substantive dividing lines in the day-by-day life of the Union. The real dividing lines are the concrete interests of each country and, in these, the size of the countries is not always the most relevant factor.

One needs to understand that, most of the time, the interests of countries like Luxembourg or Belgium, or Austria or Denmark, are much closer to the interests of larger countries such as Germany or France than to the interests of countries of similar size, such as Portugal or Greece. This is particularly valid in the economic and trade area, but obviously different in other sectors, like foreign and defence policy or justice and home affairs, where different criteria apply but where EU competence is still limited.

Since European Union is a “club of rich countries”, in which only a minority is clearly poorer, it is very difficult to be part of Europe’s “wrong side” and, simultaneously, not having enough institutional power (votes, deputies in the European Parliament, staff in the machinery of the Commission) to defend our minority positions.

And, if you also take into account that most of the decisions in EU are now taken by qualified majority voting (instead of unanimity, as was the rule in the past), and subject to the scrutiny of the European Parliament (where the larger and the richest countries have a disproportionate representation), you may begin to understand how difficult it is to represent the interests of a country like mine in the day-to-day life in the European Union.

This incursion I made into the functioning of the European Union also illustrates the different position of countries like Portugal and Spain.

As I said, we are, not infrequently, together in the tendency of votes and in the mutual pursuit of interests. I would say, ironically, that, in the day-to-day life of the Union, it is the poorest side of Spain that joins forces with Portugal. When it comes to the most developed dimensions of its dual economy, Spain is already on the “right side” of the Union, and is already approaching the “club of the rich”. Good for them, but let’s understand why we may sometimes remain in a different position.

The next question – about our country’s position regarding the process of European integration - is difficult for me to develop, as I have not followed closely the European debate since I left the Portuguese government, in March. Nevertheless, I have the impression that Portugal and Spain, not being on the most enthusiastic side of the federal debate, openly show a good amount of goodwill and have an open mind in the discussion that is beginning about the so-called “post-Nice” scenario. And it was quite evident in the aftermath of the recent international crisis that Spain and Portugal have been prepared to take further steps in areas as vital as justice and home affairs and the defence sector. I admit that, not being as “automatically” pro-federal as countries like Belgium or Italy (and I do not know where Italy is in this debate nowadays…), Portugal and Spain recognise that they have much to gain from the integration process and are prepared to join it, as long as they are allowed to sustain certain guarantees. But I will not develop on this, as it would require another Conference to go into detail…

Finally, the question of enlargement.

This is a very interesting debate. We saw some countries go from being the great promoters of enlargement to becoming part of the most reticent, As it become clear to them that they were unable to calm the fears of their own public opinion regarding the “side effects” of enlargement, they did not have the courage to sustain the strategic arguments they used at the beginning of that process. These are the same countries that have always opposed the idea of a second level of integration as a transitional step; they defended full integration, that is, until the moment they realised its price. Now, they are openly using delaying tactics, as the real problems become evident.

Let’s be frank about enlargement, as my country has always been. Enlargement is a strategic step to stabilise, in democratic and developing terms, an area of the continent in which we have the historical opportunity to guarantee political models similar to those existing on the Western side of the continent. Not because they are similar to ours, but because they represent the best framework for improving the lives of those people and the respect for their basic rights, as they have always democratically expressed their wish to join the Union.

But Portugal – and I think I may also speak for Spain, in this case – also considers that enlargement must be a way for the strengthening of the Union, not a drift conducive to its dilution. In this sense, the enlargement process needs to take into account that the present imbalances in the space of the Union should not be deepened by the inclusion of new countries – as this jeopardise all the “acquis” of the Union’s policies. The new countries are interested in joining the current policies at “fifteen” and they have the full right to pursue that ambition. They were seduced to join a cohesive Union, with a strong tissue of policies; obviously they would not be interested in joining a “new” Union, less cohesive and with less solidarity, changed precisely because they are joining. Those in the current Union - whose interests, namely in the economic area, but also from a strategic point of view, are potentially the greatest beneficiaries of the enlargement process - must draw the necessary conclusions when it comes to the financial responsibilities that are needed for the preservation of the current network of policies.

For our part, we are prepared to take on our share of responsibility for the cost of an enlargement that we have supported from the beginning. But each of the members of the Union must assume their duties. Not more not less, but as required by the relative wealth of each.

I think I have covered the areas suggested. Allow me a final word about the future positions Spain and Portugal will occupy in the European Union context.

My conclusion may not be politically correct, but it is what I believe to be the reality: it is my firm opinion that some factors for potential divergence between Portugal and Spain in the European debate will tend to grow, even without any particular effect on the bilateral relations, whose positive evolution is not in doubt and far from threatened.

I will give you four examples.

As I said earlier, Spain is rapidly evolving in the direction of the most advanced area of the Union and I must assume that this is not, for the time being, the case of Portugal. Spain’s capacity to implement the increasingly exigent legal “acquis” is better than ours; in a few years, Spain will be able finally to choose an option in favour of its most developed economic sectors. Divergent positions, when these points come up for discussion in the Council of Ministers, should not to be excluded.

As a second point, I assume that, in the short term, Spain will adopt a more radical position on the financial discussions. I am not sure that, having common, basically identical interests in this field, we will be able to sustain a common front in areas where the solutions to a new “share of the pie” are at stake. What happened to the “cohesion fund” in the last night in Berlin is something that will remain in our common memory…

Third, Spain will also resist until the very end any reform of the Common Agricultural Policy that could endanger its present situation as a great beneficiary. For political reasons, Portugal, who strangely is a “net contributor” to the CAP, looked the other way when this issue was discussed during the “Agenda 2000” negotiations: I do not suppose it will be possible to do so again in 2004, if this financial “guichet” is to be preserved as it is.

Finally, in the institutional area, Nice was not “our finest hour” in what our mutual understanding of the division of power is concerned. In this respect, I will only say that any attempt to change the present, very delicate balance of representation of both countries, in what concerns the decision-making process of the Union, may lead to major and serious difficulties. 

These are some of the potential areas for divergence. But let’s be clear: the areas of agreement will always be much larger and they will remain the proof that convergence is the rule in what concerns the relations between the two countries of the Iberian peninsula. Democracy and Europe have helped us to realise that co-operation and friendship are the best means to maintain and develop our relations and to look to each other in a responsible way, without in any way excluding frankness. In a mature relationship as the one existing today between Portugal and Spain, there is no need to hide behind craftily worded diplomatic language to disguise our episodic differences. If we do not understand that the true richness of Europe is its diversity, we will never know what the integration process of the continent is all about.

(Apresentação feita na Universidade de Harvard, durante o congresso "From isolation to integration - Fifteen years of Spanish and Portuguese membership in Europe", 2 e 3/11/01)

29 de janeiro de 2001

Uma cultura de vizinhança

Quando hoje iniciarmos, em Sintra, a 17ª cimeira bilateral entre Portugal e Espanha, reeditamos um exercício que, para além de simbólico, tem uma face prática bem evidente. Há muito que este tipo de encontros saiu do domínio da retórica e passou a constituir um impulso político na avaliação regular do entendimentos que, em várias áreas sectoriais, aproximam os dois países.

Após o período de ruptura democrática comum de há um quarto de século, a entrada conjunta, em 1986, nas instituições europeias estabeleceu um percurso paralelo que acabou por ter um impacte profundo no próprio padrão das relações bilaterais.

Tratando-se de países que viveram sob a intensidade de um denso passado comum, é perfeitamente natural que a emergência de problemas de conjuntura reforce, quase sempre, a tendência para os tratar nesse mesmo cenário de fundo. A entrada comum na Europa constituiu, assim, um factor de desdramatização bilateral e um novo terreno para a regulação desses mesmos problemas. O maior diálogo empreendido e a crescente identificação de interesses comuns no plano europeu alargou o espaço de entendimento e criou um campo de relação política de um novo tipo.

A lógica que hoje predomina aponta a dimensão económica como o elemento central deste novo tempo. O êxito fulgurante da Espanha no mercado português consagra uma economia pujante perante um país deliberadamente aberto como é o Portugal de hoje. Uma abertura que, há que reconhecer, não é, por vezes, correspondida por alguma cultura administrativa cuja rigidez dificulta a exploração de todas as potencialidades do mercado peninsular, que só pode evoluir se se consagrar em ambas as direcções.

Todos temos que entender que, independentemente do peso relativo dos dois países, há equilíbrios que devem ser preservados, que a articulação de interesses económicos não pode nunca deixar de ter presentes, sem prejuízo do cumprimento das regras básicas do mercado interior europeu. O diálogo político neste domínio entre Lisboa e Madrid continua a ser, assim, da maior importância para a prudente gestão desses mesmos equilíbrios e os frutos estão à vista.

Para além dos aspectos económicos, que têm reflexos constantes na globalidade do relacionamento bilateral, torna-se importante sublinhar que os últimos anos têm vindo a consagrar um largo espaço para a criação de muitas outras complementaridades. O domínio das infraestruturas é porventura o mais evidente, mas, se bem observarmos, dificilmente poderemos encontrar alguma área sectorial em que não tenha havido, ou não estejam em curso de planeamento, medidas reguladoras de natureza comum.

Para além disso, o tecido normativo bilateral que entretanto foi criado - e é importante afastar a ideia de que o saldo destas cimeiras depende da uma mera contabilidade de novos acordos - possui hoje mecanismos regulares de diálogo para consultas mútuas e para conjugação de posições, que ultrapassam o mero tratamento caso-a-caso que era a regra do passado. Neste domínio, nunca será de mais lembrar o modo sereno e responsável como os dois países souberam evoluir no tratamento das questões dos rios peninsulares.

Alguns se questionam hoje sobre se esta evidente pacificação do relacionamento bilateral não acabou por ser afectada por uma aparente contraposição de posições dentro da União Europeia, no quadro da discussão que terminou em Nice. Neste domínio, há algumas constatações a fazer e alguns equívocos a ser esclarecidos.

Espanha e Portugal partilham hoje um vasto terreno de interesses comuns no âmbito europeu. A título de exemplo, e para além da atenção face à política de coesão económica e social e do empenho num novo tratamento europeu das questões da chamada ultraperiferia - que afecta os Açores, as Canárias e a Madeira -, existe uma objectiva coincidência de interesses em múltiplos campos das relações externas, de que a política mediterrânica e as relações com a América Latina são apenas algumas demonstrações óbvias.

Acresce que o padrão médio de interesses que hoje é representado no processo legislativo e orçamental em Bruxelas não reflecte, muitas vezes, os interesses específicos de ambos os países, o que nos obriga frequentemente a uma política bilateral de alianças em diversos domínios. Não obstante o diferenciado grau de desenvolvimento de ambos os países, é óbvio que o carácter dualista da sociedade e da economia espanhola proporciona ainda um largo terreno para que esta conjugação de interesses venha a sobreviver no futuro.

É neste contexto que devemos situar a questão institucional dentro da União Europeia, que esteve em discussão em Nice. Embora o problema tenha ficado definitivamente resolvido, cremos de interesse deixar aqui expressa a perspectiva portuguesa sobre ele, para que não restem quaisquer dúvidas, naquilo que à Espanha respeita.

A Espanha é um país de considerável dimensão no quadro europeu e teve sempre como legítimo objectivo consagrar esse seu estatuto no plano das instituições comunitárias. Para Portugal, uma Espanha forte e capaz de representar correctamente os seus interesses é um cenário desejável, tanto mais que, como atrás dissémos, muitos desses mesmos interesses se cruzam frequentemente com os nossos no funcionamento da União.

O “caso espanhol” tinha a ver, para nós, com a questão da possível compensação do poder da Espanha no quadro europeu, em troca da perca do seu segundo comissário, se poder vir a fazer em forte detrimento daquilo que eram os interesses de Estados de dimensão média, como era o caso de Portugal.

A isso se somava uma questão, que esteve presente nas longas discussões de Nice, e que tinha a ver com a necessidade da preservação de certos equilíbrios de natureza geopolítica no espaço europeu. Este era um tema que, como é sabido, ultrapassava, em muito, a dimensão do relacionamento peninsular, mas a que este, naturalmente, não podia nunca ficar alheio.

A resultante dos compromissos obtidos, que teve em atenção estes vários equilíbrios, acabou por ser o Tratado de Nice. A sua negociação passou por uma franca discussão sobre o que pontualmente dividia os vários parceiros, sem contudo esquecer a importância daquilo que, no essencial, os unia. Pela parte portuguesa, revemo-nos, sem quaisquer problemas ou reticências, no compromisso obtido, que saudamos como positivo.

Para nós, contudo, Nice foi já ontem. Importa agora olhar o futuro e tentar perceber como vamos extrair da soma do peso relativo de Espanha e de Portugal na União os benefícios para a preservação de interesses que nos são comuns. Só assim será possível continuar a alimentar esta saudável cultura de vizinhança que é o segredo da concórdia dos povos peninsulares. 

(Tradução do artigo publicado no jornal "El País" em 29.1.2001)

Una cultura de vecindad

Cuando hoy iniciemos en Sintra la 17ª cumbre bilateral entre España y Portugal, reeditaremos un ejercicio que, más allá del simbolismo, tiene un evidente sentido práctico. Hace mucho tiempo que este tipo de encuentros sobrepasaron el dominio de la retórica y se constituyeron en un impulso político para la evaluación regular de los entendimientos que, en varias áreas sectoriales, aproximan a los dos países.

Después del periodo de ruptura democrática que fue común en ambos casos hace un cuarto de siglo, la entrada conjunta en las instituciones europeas, en 1986, estableció un discurrir paralelo que acabó por tener un impacto profundo en el propio patrón de las relaciones bilaterales.

Tratándose de países que vivieron bajo la intensidad de un denso pasado conjunto, es perfectamente natural que la emergencia de problemas de coyuntura refuerce, casi siempre, la tendencia a abordarlos en ese mismo escenario de fondo. La entrada común en Europa constituyó, así, un factor de desdramatización bilateral y un nuevo terreno para la regulación de esos mismos problemas. El diálogo emprendido y la creciente identificación de intereses comunes en el plano europeo amplió el espacio de entendimiento y creó un campo de relación política de un tipo distinto.

La lógica que hoy predomina señala la dimensión económica como un elemento central de esta nueva etapa. El éxito fulgurante de España en el mercado portugués consagra una economía pujante hacia un país deliberadamente abierto como es el Portugal de hoy. Una apertura que, hay que reconocer, no es a veces correspondida por alguna cultura administrativa cuya rigidez dificulta la explotación de todas las potencialidades del mercado peninsular, que sólo puede crecer si se consagra en ambas direcciones.

Todos tenemos que entender que, independientemente del peso relativo de los dos países, hay equilibrios que deben ser preservados y la articulación de intereses económicos debe cumplir las reglas básicas del mercado interior europeo. El diálogo político en este ámbito entre Madrid y Lisboa continúa siendo, de esta forma, de la mayor importancia para la gestión prudente de esos mismo equilibrios. Los frutos están a la vista.
Al margen de los aspectos económicos, que tienen reflejos constantes en la globalidad de las relaciones bilaterales, es necesario subrayar que los últimos años han venido a consagrar un amplio espacio para la creación de muchos otros complementos. El área de las infraestructuras es, afortunadamente, el más evidente, pero, si observamos bien, difícilmente podremos encontrar alguna otra área sectorial en que no haya habido o no estén en periodo de planeamiento medidas reguladoras de naturaleza común.

El tejido normativo bilateral que entretanto fue creado -y es importante desterrar la idea de que el saldo de estas cumbres depende de una mera contabilidad de los nuevos acuerdos- posee hoy mecanismos regulares de diálogo para consultas mutuas y para la puesta en común de posiciones, que superan el mero tratamiento caso a caso, como era la norma en el pasado. En este aspecto, vale la pena recordar el modo sereno y responsable en que los dos países supieron evolucionar en el tratamiento de las cuestiones sobre los ríos peninsulares.

Algunos se preguntan hoy si esta evidente pacificación de las relaciones bilaterales llegó a ser afectada por una aparente contraposición de posiciones dentro de la Unión Europea, en el cuadro de una discusión que terminó en Niza. En este sentido, hay algunas consideraciones que es preciso realizar y algunos equívocos por aclarar.

España y Portugal comparten hoy un vasto terreno de intereses comunes en el ámbito europeo. A título de ejemplo, y más allá de la política de cohesión económica y social y del empeño de un nuevo tratamiento europeo sobre las cuestiones de la llamada ultraperiferia (que afecta a las Azores, las Canarias y Madeira), existe una coincidencia objetiva de intereses en múltiples campos de las relaciones externas. La política mediterránea y las relaciones con América Latina son sólo algunas demostraciones obvias.

Hay que añadir que el patrón medio de intereses que hoy es representado en el proceso legislativo y presupuestario en Bruselas no refleja, muchas veces, los intereses específicos de ambos países, lo que nos obliga frecuentemente a una política bilateral de alianzas en diversos ámbitos. No obstante, y ante el diferente grado de desarrollo de ambos países, es obvio que el carácter dualista del desarrollo español proporciona todavía un amplio terreno para que esta conjunción de intereses se mantenga en el futuro.

Y en contexto es donde debemos situar la cuestión institucional dentro en la Unión Europea que se discutió en Niza. Aunque el problema haya quedado definitivamente resuelto, creemos de interés explicar aquí de forma expresa la perspectiva portuguesa sobre el asunto para que no quede ninguna duda en lo que respecta a España.

España es un país de considerable dimensión en el seno europeo y tuvo siempre como legítimo objetivo el consagrar ese estatuto en el plano de las instituciones comunitarias. Para Portugal, una España fuerte y capaz de representar correctamente sus intereses constituye un escenario deseable, especialmente, como más atrás comentamos, porque muchos de esos mismos intereses se cruzan frecuentemente con los nuestros en el funcionamiento de la Unión.

Para nosotros, el 'caso español' tenía que ver con la posible compensación del poder de España en el cuadro europeo, a cambio de la pérdida de su segundo comisario, lo que podría ir en fuerte detrimento de los intereses de los Estados de dimensión media, como era el caso de Portugal.

A eso se sumaba un tema, que estuvo presente en las largas discusiones de Niza y que tenía relación con la necesidad de la preservación de ciertos equilibrios de naturaleza geopolítica que existen en el espacio europeo. Éste era un asunto que, como es sabido, superaba la dimensión de las relaciones peninsulares, pero también estas relaciones no podían quedar al margen. Como vino a ocurrir.

El resultado de este debate, que tuvo en cuenta todos estos equilibrios, acabó por ser el Tratado de Niza. Su negociación pasó por una discusión franca sobre lo que puntualmente dividía a varios países, sin olvidar la importancia de aquello que, en lo esencial, los unía. Por parte portuguesa, no vemos ningún problema o reticencia en el compromiso obtenido, que saludamos como positivo para todos.

De todas formas, para nosotros, Niza fue ayer. Importa ahora mirar hacia el futuro e intentar entender cómo vamos a extraer de las sumas del peso relativo de España y de Portugal en la Unión los beneficios para una preservación de los intereses que nos son comunes. Sólo así será posible seguir alimentando esta saludable cultura de vecindad que es el secreto de la concordia de los pueblos peninsulares.

(Artigo publicado no "El País", em 29.1.2001)

28 de janeiro de 2001

O potencial da Europa média

Agora que o Tratado de Nice estabeleceu as regras do jogo para a Europa comunitária pós-2005, importa reflectir nas reais consequências do novo posicionamento de Portugal no binómio influência/decisão no seio da União. Novo porque estamos manifestamente perante um terreno algo diferente de actuação, com linhas potenciais de intervenção a apurar e que têm, elas próprias, uma matriz evolutiva, à medida que os futuros alargamentos se produzam.

A principal realidade que importa considerar, se olharmos para o mapa de distribuição de poder dentro da União posteriormente a 2005, é o sublinhar daquilo que pode ser considerado como o conceito de “Estado médio” - que agora abrange Portugal. Com efeito, na anterior repartição de votos e de deputados, existia uma zona cinzenta onde se situavam, com escassas diferenças entre si, Estados de muito diversa dimensão. As coisas já assim não serão no futuro, como adiante veremos, e isso não acontece sem consequências para o equilíbrio geral de modelo.

Mas valerá a pena passar em revista o que saiu de Nice sobre os principais temas, no que a Portugal importa.

A Comissão

A Comissão Europeia que termina o seu mandato em 2004 é a última em que se verificará uma desigualização entre os vários Estados membros. Desde o início das instituições comunitárias que os países de maior dimensão tinham direito a designar duas personalidades para a instituição que propõe as medidas legislativas e que dá sequência às políticas. Seria isso uma vantagem ? Se o não fosse, porque razão se aceitaria que, no momento em que perdessem tal privilégio, esses mesmos Estados seriam compensados no âmbito do Conselho, com mais votos ou com uma maior consideração do factor demográfico ?

Um ponto merece destaque e não contestação: ganhando-se, pela primeira vez, a igualdade absoluta no seio da Comissão, o papel de Portugal sai automaticamente reforçado. A preservação de um nacional na Comissão constitui um decisivo meio de influenciar, através da projecção de cada sensibilidade nacional, as grandes tendências da União, o que se torna ainda mais relevante no caso de Estados com escassa presença no aparelho burocrático da instituição. Daí a importância de vir a ter, no futuro, uma Comissão onde haverá tantos comissários quantos os Estados membros, em regime de absoluta paridade, votando entre si por maioria simples as propostas legislativas que submeterão ao Conselho.

A circunstância dos países do alargamento se situarem numa faixa de desenvolvimento mais próxima da nossa, vai inevitavelmente criar, na Comissão do futuro, novos equilíbrios e alinhamentos de interesses, com consequências evidentes nas medidas que virão a ser propostas. Foi, aliás, o temor dessa realidade que esteve por detrás de tentativas para limitar radicalmente a dimensão da Comissão e, verificada que foi essa impossibilidade, para tentar organizá-la em moldes que configurassem uma hierarquização entre os seus membros, com óbvios destinatários dos lugares de tutela.  Há não muito tempo falava-se, como se de uma inevitabilidade se tratasse, de comissários adjuntos ou sem pasta e de uma Comissão reduzida a 15 ou 20 membros. Onde isso vai ! A rotação igualitária está adquirida no Tratado desde agora, definindo-se no futuro, por unanimidade, as respectivas regras e, do mesmo modo, o limite final de crescimento da Comissão. E isso, apenas no momento adequado, com todos os novos aderentes já ao nosso lado nessa decisão, o que não será despiciendo para o sentido da mesma.

Um ponto importante deverá, contudo, continuar a merecer a nossa atenção: o papel da Comissão no quadro institucional. Perdida que foi a batalha de Nice no tocante à Comissão, alguns Estados membros com forte presença no Conselho podem ser tentados a dar àquela instituição um papel menor no quadro de acção da União, procurando transferir para esse mesmo Conselho o eixo das decisões.

É evidente que o Tratado é o que é e não é possível subverter os poderes que ele próprio define para cada instituição. Mas é óbvio que há todo um conjunto de áreas de trabalho em que a Comissão tem maior ou menor influência, de acordo com a sua própria capacidade de ocupar o espaço de intervenção, e em que muito depende também da vontade do Conselho, em especial do Conselho Europeu. Se uma tendência para a desvalorização do papel da Comissão viesse a prevalecer, seria o próprio projecto europeu a ser afectado na sua essência e naquilo que é hoje a sua diferença face a qualquer fórmula de organização intergovernamental.

Essa é a razão pela qual importa estimular a Comissão a promover a defesa dos seus próprios poderes, garantindo simultaneamente uma “frente” de pequenos e médios Estados nesse mesmo sentido. Tal como o Tribunal de Justiça, a independência e equilíbrio da Comissão é um dos factores vitais com vista a garantir que a União não seja gerida como um “condomínio” por aqueles que mais poder têm no Conselho e no Parlamento Europeu. A questão está em saber em que medida a própria Comissão será capaz de resistir ao “canto da sereia” dos que possuem os votos necessários para a concretização dos seus projectos legislativos. Se tal viesse a ocorrer, a Comissão realizaria o sonho dos que sempre pretenderam transformá-la num mero “secretariado” do Conselho...

O Conselho

O poder no seio do Conselho ficou redistribuído em Nice de uma forma que naturalmente compensa os Estados mais populosos pela circunstância de virem a perder metade dos seus comissários, tal como estava previsto em Amesterdão. Essa compensação ficou, porém, muito longe das fórmulas radicais que chegaram a ser aventadas, fruto de uma luta muito árdua em que Portugal teve - como todos internacionalmente reconhecem - um papel decisivo. Basta atentar em todas as propostas colocadas sobre a mesa da CIG desde o seu início, e compará-las com o ponto de chegada, para se entender quanto se evoluiu nos últimos dias da negociação - diria mesmo, principalmente nas últimas horas.

Para Portugal, o saldo final, em termos do seu poder de influência, excedeu as expectativas mais optimistas, como pode ser facilmente constatado avaliando as resultantes aritméticas dos vários modelos. O peso percentual do voto nacional numa decisão é superior ao que derivava da aplicação de qualquer dos modelos analisados, mesmo o que foi apresentado pela presidência portuguesa - o chamado “modelo da Feira”, que não se assumia como proposta -, o qual, à época, foi considerado totalmente inaceitável por todos os “grandes” países, por entenderem que favorecia desproporcionadamente os Estados de menor dimensão.

Há que reconhecer que o mecanismo decisório terá ficado formalmente um pouco mais complexo, ao criar-se uma espécie de “tripla maioria”, que se cumula à ponderação - maioria de Estados, limiar mínimo de votos, limiar opcional de população. É verdade, mas a culpa não é dos que, como nós, se manifestaram abertos a aceitar, pela sua simplicidade e democraticidade, uma fórmula bastante mais linear baseada na “dupla maioria”. Esta fórmula acabaria por ser rejeitada por um grupo de Estados mais populosos, com vista a não introduzir diferenças de expressão demográfica que atentavam contra equilíbrios com um significado que entendiam histórico. A nosso ver, a complexidade do novo modelo é, no entanto, apenas aparente e ele tem a virtualidade de consagrar, de forma muito clara, a dualidade de uma União de povos e de Estados, na linha do que sempre defendemos.

Parlamento Europeu

Se é verdade que o Parlamento Europeu se habituou a sair vitorioso, em matéria de reforço de poderes, de todas as Conferência Intergovernamentais passadas, este não foi manifestamente o caso. Para além de ter obtido o direito à co-decisão em parte substancial das áreas que passaram a ser sujeitas à regra da maioria qualificada, mas não que tal passaria a ser a regra para todas as decisões de natureza legislativa, o Parlamento viu escassa sequência ser dada ao conteúdo das diferentes resoluções que foi fazendo sobre a Conferência.

Se olharmos com atenção para os debates que o Parlamento Europeu realizou nesta área, verificamos que esta instituição se dividiu muito mais do que era habitual em anteriores Conferências Intergovernamentais, o que vem ao encontro de uma tendência evidente no sentido do Parlamento espelhar crescentemente as próprias clivagens no seio do Conselho. A lógica nacional - que se converteu numa lógica “pequenos”/”médios” contra “grandes” Estados - ficou patente nos debates e, para os que nele ainda acreditavam, um mito ficou desfeito: o da existência de uma especificidade própria dos grandes agrupamentos políticos europeus em matéria de política institucional. Para sermos mais claros: ser membro do Partido Socialista Europeu ou do Partido Popular Europeu nada significa quando se trata de questões de poder dos países de onde os deputados são originários. Depois disto, ver o Parlamento como uma assembleia europeia “desnacionalizada” é uma ideia que só os idealistas ingénuos ainda podem alimentar. É que se havia dúvidas, esta Conferência Intergovernamental desvaneceu-as...

A presidência francesa tratou a dimensão do Parlamento Europeu como uma espécie de “saco azul” para fazer compensações várias de desequilíbrios no âmbito do Conselho. Fazendo tábua rasa do limite de 700 deputados que fora considerado sacrossanto desde Amesterdão, o Parlamento foi o local escolhido para compensar a Alemanha pela continuação da igualdade formal com a França em matéria de votos e para outros arranjos de última hora, de que Portugal acabou até por beneficiar.

Dentre os países da União a 15, Portugal é um dos cinco que obtém ganhos relativos efectivos na nova distribuição de deputados, sendo que todos os outros 10 Estados perdem no novo desenho para comportar o alargamento.

Maioria qualificada

No tocante ao abandono da unanimidade, Nice confirmou as tendências restritivas já detectadas ao longo da Conferência. Começa a constatar-se que este será sempre um trabalho inacabado, dependente de idiossincrasias e práticas nacionais arreigadas, de níveis de desenvolvimento diferenciados, de factores geopolíticos e, porventura, de alguns temores despropositados que só o tempo se encarregará de diluir.

Desde o início que o discurso genérico sobre este tema – a necessidade de se avançar numa progressiva generalização do voto por maioria qualificada – não foi acompanhado por uma vontade efectiva na disponibilidade concreta para abandonar a regra da unanimidade. Com as notáveis excepções de Itália e da Bélgica, cada país apresentou uma lista negativa e, muito curiosamente, foram muitas vezes os maiores Estados quem maiores limitações criou. As áreas da fiscalidade, das questões sociais e da justiça e assuntos internos revelaram-se as mais preocupantes.

Não obstante estas limitações, evoluiu-se nesta Conferência na quantidade de medidas que passam ao voto maioritário. Já o mesmo se não pode dizer da qualidade dessas mesmas medidas, dado que acabou por verificar-se – tal como já ocorrera em Amesterdão – que há limites que alguns se mostram indisponíveis para ultrapassar. E, como é óbvio, essas restrições situam-se nas áreas em que seria mais interessante avançar.

Portugal, que fez uma evolução muito significativa nesta questão desde a anterior Conferência Intergovernamental, nomeadamente à luz daquilo que será a Europa pós-alargamento, entendeu dever preservar a unanimidade num número muito limitado de áreas que considerava vitais para os seus interesses, nesta face de evolução da União e do próprio nível de desenvolvimento do país. Estão neste caso um escasso grupo de temas de fiscalidade, questões de segurança social relevantes para os nossos cidadãos residentes noutros Estados da União, questões ligadas à regulação da livre circulação de cidadãos originários de países terceiros e, finalmente, à preservação, a prazo, de determinado controlo de decisões na área da coesão económica e social. Se comparada com a de outros países, nomeadamente de Estados de muito maior dimensão, a abertura portuguesa foi notável e deu bem mostra do modo como encarávamos a extensão da maioria qualificada como a chave da reforma institucional para o alargamento.

Cooperações reforçadas

Quanto às cooperações reforçadas, a nova cláusula criada em Nice flexibiliza a anterior, nomeadamente quanto ao número mínimo de países que podem criar uma integração diferenciada e no abandono do direito de veto, para além de outros aspectos.

Portugal, que durante a sua presidência foi quem conseguiu o agendamento deste tema na Conferência, teve, tal como acontecera em Amesterdão, um papel muito activo na formulação do resultado final, contribuindo com inúmeras sugestões que vieram a ter acolhimento no texto fixado. Em especial, ao nosso país preocupou a questão do papel central da Comissão Europeia no lançamento das cooperações reforçadas, bem como a clareza, transparência e abertura dos futuros modelos a instituir.

Espera-se poder evitar, com a criação deste articulado mais flexível quanto à integração diferenciada nas políticas, a tendência para acções fora do âmbito dos Tratados, que contrariam o espírito comunitário. Mas também se aguarda que, com o que ficou expresso no novo Tratado, seja possível assegurar que a crescente diversidade no seio da União não funciona como travão para o aprofundamento de políticas indispensáveis ao sucesso do projecto europeu, por parte de quantos assim o desejem.

Segurança e Defesa

Lamentavelmente, pressões de última hora por parte de alguns Estados - aliando curiosamente um ultra-atlanticismo com culturas neutralistas - impediram que as cooperações reforçadas pudessem, como Portugal e muitos outros Estados preconizavam, vir a efectuar-se nas áreas da segurança e da defesa. Foi pena ter-se perdido esta oportunidade, tanto mais que os desafios que o futuro colocará à Europa exigirão medidas que não se vislumbra como será possível pôr no terreno no quadro das limitadas provisões do Tratado.

Quanto a estas, foi viável conseguir uma “limpeza” no artigo 17º do Tratado, tornando-o mais consentâneo com as novas realidades já no terreno. Mas esta é, seguramente, das áreas em que uma reflexão aprofundada terá que ser feita a breve prazo, se queremos que a Política Externa e de Segurança Comum se torne uma realidade e não apenas uma ficção declaratória.

A Europa média

Foi aqui feito um bosquejo breve das grandes linhas da reforma fixada em Nice, na leitura portuguesa. Trata-se de um compromisso que obviamente fica aquém dos nossos desejos, mas onde vemos claramente projectados os anseios que transportámos para a fase final da Conferência. No essencial, os interesses do país ficaram preservados, a nossa capacidade de influência ficou garantida em moldes globalmente não muito diferentes do que acontecia no passado e o projecto europeu mantêm-se consistente nas linhas que entendemos como prioritárias.

Como se referiu no início do texto, para o nosso país, a nova realidade criada no tocante ao poder no seio do Conselho aponta, aliás, para a possibilidade de criação de um interessante “cluster” de cinco Estados de dimensão média (Bélgica, República Checa, Grécia, Hungria e Portugal), com um peso total de 60 votos, isto é, superior ao de dois “grandes” países. Tratando-se de Estados com diferenciais de desenvolvimento não muito elevados, e com uma cultura em matéria de políticas que pode afirmar-se como tendencialmente similar em diversos domínios (de que o caso da Segurança e Defesa será o mais evidente), podemos interrogarmo-nos sobre se não poderá haver aqui um espaço interessante para um futuro trabalho comum, nomeadamente no âmbito das cooperações reforçadas.

Esta “Europa média”, que não significa quaisquer novos alinhamentos pré-determinados ou em detrimento de alianças tradicionais, pode vir a representar, em conjunto com outros Estados de maior ou menor dimensão, um factor de contrapoder contra quaisquer tendências hegemónicas por parte de alguns dos que agora se vêm compensados em votos no Conselho pelo comissário que perderam.  

Convirá, aliás, ter presente que a subida dos limiares de população ou de votos, agora exigida para a formação de uma maioria qualificada, tem um outro interessante “lado da moeda”, isto é, a facilitação das minorias de bloqueio. E nestas, que são vitais, não necessariamente para bloquear, mas principalmente para obrigar ao compromisso, o papel de países como Portugal acaba por tornar-se mais relevante, nomeadamente num quadro potencial de alianças pós-alargamento.

A alguns esta leitura poderá soar como defensiva ou mesmo negativa, mas quem lida com o dia-a-dia comunitário sabe que Portugal está ainda fora do “mainstream” europeu e terá, por isso, que lutar para preservar algumas margens de interesses próprios, que são periféricos ou marginais. É essa, aliás, a grande dificuldade de um país com crescente vocação para se situar no “centro” da vontade europeia e com limitações que, por algum tempo, o impedem de actuar totalmente em consonância com essa mesma vontade.

(Publicado em “O Mundo em Português” (nº 16, 2001), Instituto de Estudos Estatégicos Internacionais, Lisboa)

4 de janeiro de 2001

Para além de Nice

Resolvido que ficou o problema institucional na cimeira de Nice, a grande tarefa que a Europa tem perante si nos próximos tempos será a conclusão das negociações do alargamento.

Agora que as negociações entraram em velocidade de cruzeiro, parece ser tempo para começar a fazer alguma análise prospectiva. Embora este seja um terreno polémico - o das datas para as futuras adesões - é cada vez mais importante deixar algumas mensagens concretas aos novos parceiros que possam orientar os seus próprios esforços de aproximação à União. Porque sempre se manteve fora do “campeonato da simpatia” em termos de selecção de países ou de voluntarismos de calendário face aos países candidatos, o governo português tem hoje suficiente credibilidade para poder interpretar os elementos de informação disponíveis.

Assim, parece evidente que as negociações do alargamento vão ser aceleradas em 2001, com duas presidências que têm este assunto na sua agenda prioritária. Só nos podemos felicitar por isso. Mas também resulta claro que vão competir à Espanha, no primeiro semestre de 2002, os mais difíceis capítulos negociais e todos, aliás, devemos estar preparados para ajudar Madrid nesta que será uma dificílima tarefa.

Perante este cenário, e se tudo correr como previsto, nós poderíamos vir a ter a finalização de alguns dos processos de adesão ainda durante 2002. Se for possível concluir as ratificações parlamentares em cerca de 18 meses, a exemplo do que aconteceu no passado, em meados de 2004 poderíamos já ter os primeiros candidatos presentes nas eleições de Junho desse ano para o Parlamento Europeu, a participar na nova Conferência Intergovernamental que ficou prevista em Nice para esse ano (e não há nenhuma razão para que ela não comece no segundo semestre) e, finalmente, a indicar nomes para a Comissão Europeia que entrará em funções em 1 de Janeiro de 2005, que o Parlamento Europeu escrutinará nos meses anteriores. A nosso ver, seria um perfeito contra-senso projectar as adesões para alguns meses mais tarde, não se aproveitando este calendário de 2004.

Mas mais do que isso: note-se que entre a apresentação pela Comissão do projecto das últimas as “perspectivas financeiras” – no quadro da “Agenda 2000” – e a sua entrada em vigor em Janeiro de 2000 mediaram 30 meses. Ora se transportarmos este calendário para o futuro, até porque nada indica que a próxima negociação vá ser mais fácil e mais curta, poderemos prever que será precisamente no final do primeiro semestre de 2004 que será apresentado a proposta de programação orçamental plurianual a vigorar a partir de Janeiro de 2007. O que também significa que os países candidatos já poderiam fazer parte das negociações que definirão os orçamentos futuros.

Este é um calendário que se afigura realista, embora os leitores devam notar que contém dentro de si um elemento muito perigoso: a conjugação, a partir de 2004, de uma Conferência Intergovernamental com as discussões financeiras. A tentação de alguns de propor trocas de poder por cheques é algo a que escapámos no passado, mas que não podemos excluir que venha a ocorrer no futuro. Este é um alerta sério que importa fazer, até porque poderá acontecer que alguns possam não ter então uma sensibilidade muito forte no tocante a alguns aspectos estruturantes da União e sejam mais permeáveis a algumas dimensões mais imediatistas de natureza económico-financeira.

Valerá agora a pena fazer referência a três importantes momentos que poderão anteceder a alargamento.

O primeiro é o lançamento do próximo ciclo da Organização Mundial de Comércio. Falhado que foi o ensaio de Seattle – e, a título pessoal, o autor deste texto não verte lágrimas excessivas por isto – vamos avançar mais, possivelmente já este ano, no caminho para um novo ciclo. Embora importe esperar pelos indispensáveis sinais de Washington – e, pelo modo como o “fast track” do Congresso vier a ser obtido já teremos algumas indicações sobre a possível atitude da nova administração americana -, convirá evitar a tentação de deixar que alguns se proponham obter aberturas por parte dos países em vias de desenvolvimento à custa de uma aceleração dos calendários finais de desmantelamento pautal que ficou previsto no Uruguay Round.

A segunda questão não é independente da primeira e prende-se com a reforma da Política Agrícola Comum. Há semanas, todos pudemos ouvir as propostas alemãs para longos períodos transitórios na livre circulação dos cidadãos dos futuros membros no espaço comunitário, que foram aliás acolhidas com grande, mas expectável, simpatia nos corredores do Breydel. Se esperarem alguns meses, vão, com certeza, ouvir-se também novas propostas sobre idênticos períodos transitórios, desta vez sobre o regime das ajudas directas da Política Agrícola Comum, vindas agora de bandas mais a oeste – quando não, por iniciativa complacente da própria Comissão.

Isto significa que será na Política Agrícola Comum que vamos encontrar alguns dos dossiers mais complexos que estarão por aí nos anos futuros. Relembro que caduca em 2002 a chamada “cláusula de paz” do Uruguay Round e que é, por ora, ainda pouco claro como é que todos os diferentes grupos regionais de interesses se vão posicionar quanto às reduções das restituições à exportação, que devem ficar decididas dentro do novo ciclo. Mas há mais: por uma cumulação que pode ser vista num registo de alguma perversidade, foram adiadas para 2003, ou poderão projectar-se próximo desse ano, reformas de importantes Organizações Comuns de Mercados, que os maiores beneficiários da União devem querer concluir com a União ainda a Quinze.

A terceira e última questão, diz respeito ao sistema de recursos próprios da União. Embora não pareça, esta questão está ligada às anteriores. Porque a decisão recursos próprios incorpora hoje, embora com tendência decrescente, os chamados recursos próprios tradicionais (no fundo, os direitos aduaneiros e os direitos niveladores agrícolas, estes últimos decorrentes da Política Agrícola Comum. Com a perspectiva de liberalização progressiva das trocas internacionais – que o novo ciclo da Organização Mundial de Comércio vai seguramente potenciar – e com as concomitantes pressões para o desmantelamento de algumas dimensões mais proteccionistas da Política Agrícola Comum, estes dois recursos vão ter tendência a regredir, o que pode ter dois efeitos: ou aumentará a pressão sobre o recurso PNB (já que o recurso IVA tem também tendência a diminuir) ou voltará à baila a ideia de um 5º Recurso, nomeadamente baseado nas emissões de CO2. Da mesma maneira que Nice consagrou a vontade institucional dos Quinze antes do alargamento, eu pergunto-me se não poderá haver a tentação de reformular o sistema de recursos próprios antes da entrada dos candidatos, condicionando desta forma o formato das próximas perspectivas financeiras. 

Os três momentos que acabo de referir determinarão o ambiente que antecederá a próxima Conferência Intergovernamental. O Tratado de Nice deixou marcada para 2004 a realização dessa nova Conferência. Embora esteja previsto que as próximas presidências possam aprofundar a respectiva agenda, Nice elegeu já quatro temas fixos para esse exercício.

O primeiro diz respeito ao “estabelecimento e controlo de uma delimitação mais precisa das competências entre a União Europeia e os Estados membros, que reflicta o princípio da subsidiariedade”.

Quanto a este tema, importa notar dois aspectos de sentido oposto.

Um é positivo e diz respeito à importância que uma reflexão desta natureza, fixando os limites para a intervenção comunitária, pode ter para as opiniões públicas de países onde se vivem alguns tempos cépticos sobre a ideia europeia.

Outro é de sinal contrário. Ao pretender definir, em termos de Tratado, linhas delimitadoras sobre o que será ou não comunitarizável no futuro, estaremos a restringir o desenvolvimento potencial do processo integrador, o que pode afectar o aprofundamento de certas políticas.

O segundo tema da agenda que saiu de Nice prende-se com o “estatuto da Carta dos Direitos Fundamentais”.

Não se entende muito bem como, nesta matéria, vai ser possível avançar daqui a três anos em algo em que pouco se evoluiu em Nice. Muito provavelmente, em 2004 vamos acabar apenas por ter uma Carta Europeia inserida no Tratado com “opting outs”, como aconteceu com a Carta Social em Maastricht.

O terceiro tema é, na linguagem de Nice, “a simplificação dos Tratados, a fim de os tornar mais claros e compreensíveis, sem alterar o seu significado”.

Por detrás desta roupagem perfeitamente aceitável, há, contudo, aspectos em que importa atentar. Convém, desde logo, acabar com o mito de um Tratado mais “legível”. Os Tratados são textos jurídicos sobre uma realidade muito complexa e traduzem eles próprios delicados equilíbrios que exigem, por vezes, linguagens de compromisso jurídico-diplomático que dificultam a simplicidade dos textos. Isto pode não ser “politicamente correcto” pelos códigos da transparência, mas é a realidade.

O que verdadeiramente está por detrás deste exercício de simplificação é, contudo, uma pouco subtil tentativa de subtrair à ratificação dos parlamentos nacionais partes das futuras revisões do Tratado. A ideia mais corrente consiste em dividir o Tratado actual em três partes, uma das quais tida por constitucional, que seria a tal mais “legível” e a necessitar de aprovação unânime dos Estados e de ratificação dos parlamentos nacionais. A segunda parte, de natureza instrumental, continuaria a necessitar da unanimidade dos governos, mas já não necessitaria de ir aos parlamentos para ratificação. Finalmente, uma terceira parte abrangeria as políticas da União e poderia ser modificada apenas por maioria qualificada dos Governos.

Com mais ou menos “nuances”, é isto que muitos entendem por simplificação. A concretizar-se nos termos referidos, seria um passo algo desequilibrado, porque ao ”arrumar-se” as questões naquelas três dimensões, estamos, de facto, a alterá-las de qualidade, quanto mais não seja pela circunstância de as subordinarmos a uma tutela jurídica de diferente nível. Além disso, temos que perceber que questões, por exemplo, relacionadas com políticas comunitárias - que, nessa perspectiva, passariam a ser decididas por maioria qualificada - são hoje elementos compensatórios de aspectos de natureza mais estruturante, sujeitos a um procedimento mais pesado de revisão. Por essa razão, será necessário manter uma grande atenção quando este ponto vier a ser discutido em 2004.

Alguns se perguntarão: mas se estas questões só podem ser decididas numa primeira revisão dos Tratados que passará sempre pela unanimidade dos parlamentos nacionais, como é que se vai convencer estes órgãos a prescindirem, no fundo, de parte dos poderes finais de ratificação que hoje detêm ?

É aqui que pode entrar o quarto e último ponto da agenda pós-Nice: o “papel dos parlamentos nacionais na arquitectura europeia”.

É sabido que há uma crescente apetência por parte dos parlamentos nacionais para, também eles, virem a ser chamados a colmatar o tão propalado “défice democrático”, que até hoje tem servido apenas para reforçar o Parlamento Europeu. Nessa apetência conjugam-se hoje, um tanto equivocamente, alguns federalistas que entendem que uma câmara composta de parlamentares nacionais pode funcionar como um proto-senado, ao lado de alguns soberanistas que espreitam esta oportunidade para repatriar poderes hoje detidos pelo Parlamento Europeu. É no sucesso deste equívoco que alguns contam fazer assentar uma nova instituição europeia, seja ela, numa versão maximalista, uma câmara alta do Parlamento Europeu ou, numa versão minimalista, um órgão consultivo voltado para áreas de vocação intergovernamental, como a Política Externa e de Segurança Comum ou a Justiça e Assuntos Internos.

Neste contexto, há quem pense que os parlamentos nacionais podem ser conquistados para a ideia de perderem parte dos seus poderes de ratificação dos Tratados em troca de um papel no quadro interinstitucional da União.

Mas será que os quatro temas acima enunciados esgotam a agenda europeia do futuro a médio prazo? Com certeza que não.

Poderemos ainda ver renascer da questão da hierarquia das normas comunitárias, que nos vai conduzir para o terreno, muito escorregadio, da definição dos poderes inter-institucionais onde o futuro da relação Comissão-Conselho pode vir a surgir.

Teremos também todo um conjunto de decisões sobre a defesa e a segurança, que Nice praticamente “esqueceu”. Com efeito, a atingido que seja o “headline goal” em 2003, e sendo hoje frágil a cobertura jurídica desta matéria em termos de Tratado, dificilmente escaparemos a um sério debate que confrontará as diferentes culturas de segurança dentro da União.

A concretização da ambiciosa agenda de Tampere em matéria de Justiça e Assuntos Internos, que será mais relevante com o aproximar das novas adesões, chegará a momentos importantes que se ligam a metas temporais já definidas em Amesterdão.

Teremos ainda todas as consequências do calendário estabelecido na Cimeira de Lisboa sobre a competitividade europeia, que será marcado pela inescapável contraposição das leituras mais ou menos liberais do programa de medidas aí aprovado.

Veremos, provavelmente, nascer as primeiras cooperações reforçadas já no novo modelo institucional que saiu de Nice, as quais podem, aliás, vir a concretizar-se em algumas das áreas atrás referidas.

Finalmente, teremos de enfrentar, a prazo ainda mais curto, uma reflexão sobre os modelos de aproximação da União a outras áreas geográficas. Aqui se insere o futuro dos acordos de estabilização e associação com os países dos Balcãs, o relacionamento com a Ucrânia e com a Moldova e, não vale a pena ter ilusões, à continuação o problema turco. Como vêem, há muito que fazer.

A questão estará em saber se, para a gestão desta complexa agenda, teremos uma União que preserve os seus equilíbrios inter-institucionais ou enveredamos, sem remissão, por uma deriva intergovernamental onde os poderes da Comissão se diluam e onde, sob uma capa europeia, possamos ser confrontados com uma espécie de “condomínio” em que alguns, generosamente, se disponibilizam para tomar as decisões pelos outros. Nós, porém, não vamos por aí.

(Publicado no “Diário Económico”, em 18 e 19 de Janeiro de 2001. Baseado na intervenção proferida no Seminário Diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros, Lisboa, em 4 de Janeiro de 2001)

1 de janeiro de 2001

A estratégia negocial em Nice

Este texto pretende transmitir uma perspectiva sobre o modo como Portugal se situou ao longo de toda a negociação que conduziu ao Tratado de Nice. Para além do enquadramento político e técnico em torno das principais questões em jogo, procura-se avaliar de que modo aquilo que foi definido como o interesse português foi sendo gerido no decurso dos trabalhos, com vista a tentar perceber em que medida os principais objectivos nacionais puderam, ou não, ser atingidos. No que se crê ser uma abordagem pouco usual neste tipo de registos, referir-se-ão aspectos menos conhecidos do relacionamento entre os governos no decurso da Conferência Intergovernamental (CIG), bem como algumas formas de intervenção pública, fora do quadro formal da negociação, que se entendeu dever mobilizar em apoio às posições portuguesas. Pelo interesse especial que pode ter para a compreensão geral do processo negocial, optou-se por incluir um relato mais pormenorizado do que ocorreu durante a própria cimeira de Nice[2].

Convirá começar por notar que o exercício que se concluiu em Dezembro de 2000, em Nice, foi a CIG com uma das mais limitadas agendas na história das instituições comunitárias. Não obstante essa circunstância - ou, talvez, precisamente por essa razão - acabou por constituir para todos os Estados membros um trabalho delicado e complexo, dada a sensibilidade dos temas em análise e a ausência de elementos de compensação negocial que uma agenda mais alargada propiciaria.

A realização de uma nova CIG ficara já prevista no Tratado de Amesterdão, o qual marcara para antes do próximo alargamento uma reforma das instituições comunitárias. Aquilo que ficou conhecido como os “restos” (“leftovers” ou “reliquats”) de Amesterdão incluía a revisão da dimensão e composição da Comissão Europeia e dos votos de que cada Estado dispunha no Conselho de Ministros [3].

A estas duas questões somou-se, quase desde o início, a possível extensão das decisões tomadas por maioria qualificada, por abandono da regra da unanimidade [4].

O Conselho Europeu de Colónia, em Junho de 1999, viria a confirmar a decisão de convocar a nova CIG em 2000, tendo o Conselho Europeu de Helsínquia, em Dezembro de 1999, fixado, em definitivo, o mandato com que a presidência portuguesa deveria iniciar a nova Conferência [5].

O cenário de fundo

As discussões de Amesterdão haviam deixado relativamente claro o cenário em que se desenrolaria a futura CIG e indiciaram as razões concretas que a justificavam. Formalmente, a nova revisão dos Tratados era apresentada como um passo indispensável para garantir que as instituições da União se adaptariam às exigências provocadas pelos futuros alargamentos, preservando a respectiva eficácia e reforçando a sua democraticidade.

O mais extraordinário de todo este exercício foi a circunstância de ele se ter desenrolado, até tarde, sob a inocente capa de uma revisão institucional que seria absolutamente “indispensável”, no plano técnico-político, antes do próximo alargamento, tendo-se espalhado a convicção de que uma mera projecção do actual formato institucional configuraria um desastre para a Europa [6]. Quem ousasse pôr em causa este dogma “politicamente correcto”  era apodado de anti-europeu e tido, no fundo, como um adversário implícito da adesão dos novos países.

Tornou-se interessante ver a grande generalidade dos comentadores a dar recorrentemente como óbvia esta suposta evidência, sem sequer se interrogar criticamente sobre a validade do argumento. A evolução da discussão e a verdadeira luta pelo poder que nesta CIG acabou por se tornar patente, com expressão mais flagrante nas últimas semanas da negociação, terá aberto, quiçá tardiamente, os olhos a muitos - em Portugal e noutros países.

O que estava de facto em jogo nesta CIG ? Em síntese, esta Conferência é uma exigência imposta por aqueles que, até hoje, se haviam habituado a gerir com relativa facilidade as instituições comunitárias e que, perante a perspectiva de um alargamento de proporções sem precedentes, temeram ver esse poder submergido pelas consequências da futura participação de uma avalanche de países de pequena e de média dimensão no processo decisório.

Com efeito, a simples extrapolação dos actuais mecanismos de decisão no contexto de uma União alargada a 27 ou mais Estados iria retirar-lhes a capacidade de controlo de que hoje dispõem na máquina comunitária, obrigando-os a uma partilha de poder que subvertia as regras do jogo que dominavam.

O argumentário utilizado foi de uma simplicidade meridiana: era forçoso garantir uma maior “eficácia” das instituições (maior facilidade na tomada das decisões) e isso passava por aspectos de “reorganização” das mesmas (nova divisão do poder), à luz de uma maior expressão “democrática” (tida como eufemístico sinónimo de “demográfica”).

A operação tinha duas vertentes essenciais: ao nível da Comissão e no processo decisório no Conselho.

No que toca à Comissão, o objectivo era, muito simplesmente, desligá-la do carácter nacional das nomeações dos comissários, introduzindo o conceito de uma Comissão restrita (12 a 15 comissários, no máximo 20), com uma futura rotação não necessariamente igualitária (o princípio “Conselho de Segurança” - membros permanentes e membros não permanentes - foi deixado a pairar durante algum tempo) e internamente hierarquizada (com fórmulas várias que iam desde a fixação de vice-presidentes apenas para os “grandes”, até a comissários-adjuntos, comissários sem pasta, etc.).

O objectivo era simples: uma estrutura deste género, menos política e mais tecnocrática, acabaria por repercutir as tendências do reforçado poder para os maiores Estados que se pretendia passasse a prevalecer no Conselho de Ministros, apoiada numa estrutura de funcionários que se sabe ser esmagadoramente dominada por esses mesmos Estados. Recorde-se que cada um dos “cinco” dispõe hoje de uma presença maciça a nível de directores-gerais, de chefes de gabinete e de outros lugares cimeiros do aparelho da Comissão.

Porque razão uma Comissão para qual cada país tivesse o direito de indicar um comissário era tão fortemente rejeitada por alguns? Porque a cultura de interesses que uma tal Comissão iria projectar alteraria substancialmente o padrão que hoje nela predomina. De facto, numa União a 27 Estados, uma Comissão em que cada país passe a ter um comissário, e em que internamente se continue a tomar decisões por maioria simples, dificilmente reproduzirá no futuro os actuais padrões de interesses, dada a crescente diversidade que o alargamento vai introduzir. E tratando-se da instituição que tem o monopólio da iniciativa legislativa, e que é responsável pela regulamentação e pela execução das políticas, pode pensar-se na importância do que acabou por ficar decidido em Nice nesta matéria [7].

Se o problema da Comissão era de monta, e justificava para alguns um “downsizing” profilático, a questão do processo de decisão a nível do Conselho de Ministros não o era menos. O que estava aqui em jogo era, manifestamente, provocar um agravamento em matéria de capacidade de representação entre os Estados de maior dimensão e os restantes, através de alterações no poder de voto ou, no mesmo sentido, por via da modulação do peso demográfico no processo de decisão - não obstante o facto deste último modelo contribuir para alguma conflitualidade entre os maiores Estados, como veremos.

O objectivo, também aqui, era evidente: tratava-se de tornar tanto quanto possível irrelevante o papel dos novos aderentes nas decisões futuras, numa lógica que, no entanto, teria como inevitável consequência afectar de forma similar os Estados de pequena ou média dimensão que já fazem parte da própria União a Quinze.

Esta era também uma filosofia que se projectava na possível extensão das decisões por maioria qualificada, em áreas actualmente regidas pela regra da unanimidade. Em especial para os Estados de maior dimensão - que, contrariamente ao que se crê, são aqueles que mais frequentemente recorrem ao veto - a abertura para concederem um tratamento de certas questões por maioria qualificada esteve quase sempre indissoluvelmente ligada à prévia redefinição do seu poder no processo decisório no Conselho de Ministros [8].

Do mesmo modo, não era irrelevante o número de deputados que viesse a ser fixado para cada país no Parlamento Europeu, que, por reflectir uma mais directa expressão demográfica, acaba por funcionar como uma segunda reponderação em favor dos maiores Estados. A este propósito, recorde-se que a co-decisão com o Parlamento Europeu tem vindo a estender-se, cada vez mais, às matérias de natureza legislativa que o Conselho adopte por maioria qualificada [9].

Convém que se diga que este processo de revisão dos mecanismos de poder entre Estados, apoiado em critérios demográficos, tem dentro de si uma contradição interessante, mas difícil de ser abertamente assumida no discurso político europeu.

Com efeito, é sabido que, no dia-a-dia da vida comunitária, a expressão dos interesses dos Estados não se faz nunca por linhas divisórias que isolem os “grandes” dos “pequenos”. A separação processa-se sempre por outras linhas de fractura, as quais, no que toca ao chamado pilar comunitário, onde se situam os temas económicos e sociais, assentam essencialmente nos níveis de desenvolvimento de cada país [10][********]. Por essa razão, desde sempre Estados como o Luxemburgo ou a Bélgica, e hoje a Áustria ou a Finlândia, se situam comodamente no padrão médio de interesses que se reflecte no processo decisório em Bruxelas e, por esse motivo, raramente estão distantes, aquando das votações, das posições dos países “grandes” mais desenvolvidos.

E esta é a grande ironia desta Conferência. Como o único critério possível para “separar as águas”, antes do próximo alargamento, era a via da distanciação demográfica (só a medo alguns ousaram falar no PIB per capita ou nas contribuições para o orçamento da União), alguns países que tradicionalmente votam juntos viram-se afastados formalmente uns dos outros nas propostas que mais radicalmente pretendiam explorar o factor demográfico.

Poderia dizer-se que, no fundo, isso deveria ser indiferente para esses Estados “pequenos” que compartilham os interesses dos “grandes”, dado que o reforço destes últimos os protegeria sempre no processo decisório. Tal é verdade no plano objectivo, mas o facto de formalmente eles caminharem para a irrelevância no processo decisório iria ser difícil de explicar junto dos respectivos parlamentos e opiniões públicas, por maiores que fossem os argumentos de racionalidade. E este não deixou de ser um elemento presente na nossa táctica negocial, como adiante se verá.

O interesse português

Perante o mandato recebido em Helsínquia, Portugal viu-se obrigado a ter de compatibilizar a sua condição dual de futura presidência da União e de Estado com interesses directos na negociação. Quais eram, em termos gerais, esses interesses ?

Para Portugal, a preservação do processo integrador constituía a principal linha de orientação subjacente às posições a defender na nova Conferência. Assim, e no essencial, partíamos para esta CIG com as linhas básicas com que havíamos encarado o exercício de Amesterdão [11]. O equilíbrio interinstitucional existente era considerado satisfatório para o nosso país e, atendendo ao alargamento, apenas entendíamos indispensável caminhar para uma maior funcionalidade através de duas vias: um aumento da lista de matérias em que a unanimidade deixaria de ser regra e uma revisão dos mecanismos de integração diferenciada nas políticas - as “cooperações reforçadas” [12] - que Amesterdão criara e não haviam sido utilizados.

No primeiro caso, compreendíamos os argumentos de quantos consideravam perigoso, particularmente numa União alargada, mas mesmo na própria União a Quinze, manter-se determinadas áreas isentas de votações maioritárias. Outros diriam que esta era uma atitude suicida, porquanto, estando Portugal fora do “mainstream” de interesses da União, e com uma posição institucional que o quadro do alargamento não iria fortalecer, o risco de marginalização seria cada vez maior, ao prescindir-se do direito de veto.

Esta linha argumentativa esquece três realidades. A primeira é a de que a funcionalidade do processo comunitário constitui também um interesse português e que, se estamos abertos a uma integração progressiva, não nos podemos comportar no seio da União como se de uma qualquer organização internacional se tratasse. A segunda, ligada à primeira, é a circunstância de ser necessária uma leitura diacrónica e dinâmica dos nossos próprios interesses, projectando-os na muito maior diversidade que o alargamento acarretará, onde a nossa posição relativa não vai ser forçosamente a mesma. A terceira - que pode não ser evidente para quem está de fora, mas que o é para quem trabalha de perto com a máquina comunitária - prende-se com o facto do direito de veto ser, quase sempre, uma falsa defesa de difícil execução prática, principalmente para países de pequena e média dimensão, sendo ele próprio de penosa utilização mesmo pelos seus principais cultores - os “grandes” países.

Nas posições que fomos afirmando ao longo da Conferência, quanto à extensão da maioria qualificada, ficou patente alguma evolução face às discussões de Amesterdão - atitude, aliás, comum à generalidade dos Estados membros. Não deixámos, contudo, de sempre ligar esta questão à definição do nosso próprio poder final no Conselho e no Parlamento Europeu e de preservar algumas áreas em que não encarávamos prescindir, nesta fase, da unanimidade. Estavam neste caso algumas disposições fiscais, sociais, na área da Justiça e dos assuntos internos, bem como relativas à coesão económica e social. Algumas outras áreas foram inicialmente avançadas como problemáticas, mas a continuação do debate e a evolução dos textos de alguns artigos acabou por acomodar as nossas preocupações, como aconteceu com outros Estados. 

Quanto às “cooperações reforçadas”, a nossa perspectiva evoluiu desde Amesterdão, onde, como é sabido, fomos responsáveis por muito daquilo que ficou fixado no Tratado [13][§§§§§§§§]. Mas se continuávamos a pensar que não eram as condições práticas exigidas no Tratado que impediam o recurso às “cooperações reforçadas”, ou mesmo a simples tentativa de as encarar, o que justificou que Portugal favorecesse agora uma revisão daquelas condições ?

Há duas ordens de razões. A primeira prende-se, uma vez mais, com a heterogeneidade crescente que o alargamento virá a introduzir na União, bem como com outras linhas de fractura que já são também detectáveis a nível dos Quinze, como se pode observar nos modelos de integração diferenciada hoje existentes ou na frágil compatibilidade das culturas de Defesa dentro da União. Para um país como Portugal, que sofre de condições específicas que são, elas próprias, indutoras de perifericidade, torna-se importante encontrar mecanismos de regulação centrípeta que, de uma forma controlada e transparente, possam abrir caminho ao nosso interesse em participar em pleno em mecanismos de maior aprofundamento de certas políticas, se e quando a nossa vontade nacional decidir ir por aí, como foi já o caso da moeda única ou de Schengen.

A segunda razão é de natureza mais táctica. Se bem repararmos, desde Amesterdão que vínhamos a assistir a discursos, ou tomadas de posição prática, que apontavam a rigidez do actual modelo de “cooperações reforçadas” como a justificação para o alimentar de pretensões para vir a trabalhar, em certos domínios, à margem das instituições comunitárias. O espírito “grupo de contacto” estava assim a começar a espalhar-se de forma perigosa e, ao propormos nós próprios a revisitação controlada dos actuais modelos de “cooperações reforçadas”, procurámos retirar argumentos a quantos pareciam crescentemente interessados em funcionar fora do quadro institucional único da União, nomeadamente fugindo ao papel central da Comissão Europeia e à tutela do Tribunal de Justiça.

Mas do conjunto de interesses que Portugal procurava preservar nesta CIG constava também a necessidade de atentar na evolução de duas importantes fontes de influência e de poder: a Comissão Europeia e o Conselho.

A leitura que Portugal, desde sempre, tem vindo a fazer da vida comunitária assenta na importância do papel da Comissão Europeia, o que justifica a preservação, e mesmo o reforço, dos respectivos poderes no quadro interinstitucional. Daí decorre igualmente a ideia de que deve ser atribuído ao presidente da Comissão um conjunto mais alargado de poderes que, sem afectarem o princípio da colegialidade, facilitem a afirmação da sua autoridade, que deve ir a par da sua crescente responsabilização política, nomeadamente no que toca às garantias de neutralidade e de independência da instituição.

A especial posição de debilidade que os países de pequena e média dimensão têm na estrutura funcional da Comissão, bem como a genuína ideia de que essa instituição deve, como todas as outras, reflectir no seu seio a diversidade das culturas políticas e de interesses que existem na União, levou Portugal, também desde sempre, a defender a possibilidade de poder continuar a designar um elemento para o colégio de comissários. Ao ligar esta possibilidade à importância que teria a obtenção, pela primeira vez na história comunitária, de uma absoluta igualdade dos Estados na Comissão, estávamos a desenhar uma linha de intervenção ambiciosa no tocante a esta instituição - e a importância deste passo deve medir-se pelas dificuldades com que ele se confrontou ao longo de toda a CIG.

A obtenção da igualdade dos Estados perante a Comissão implicava - como o Protocolo anexo ao Tratado de Amesterdão já previa - a compensação a nível do Conselho aos Estados que viessem a perder o seu segundo comissário. A questão estava em saber de que modo tal compensação se faria, fosse optando por uma “reponderação simples”[14], por alteração da tabela até agora em funcionamento, fosse pela introdução de factores que reforçassem o elemento demográfico. Para Portugal, era naturalmente decisivo, garantir que a compensação pela obtenção da igualdade na Comissão se viesse a fazer pelo “preço” mais baixo possível a nível do Conselho. 

O alargamento como argumento

Desde muito cedo que alguns dos Estados que pugnavam por reformas institucionais profundas - o mote “mais vale não haver um acordo em Nice do que se acabar num acordo de mínimos” era a expressão teórica dessa linha - deixavam entender que, em caso de bloqueio provocado pela indisponibilidade dos países de pequena e média dimensão de se vergarem aos objectivos dos maiores países, os primeiros não deixariam de ser apontados como os culpados do fracasso da CIG, que o mesmo seria dizer, do bloqueio do alargamento.

O peso político deste argumento era significativo, pelo que se tornava imperioso tentar desmontá-lo desde cedo, deixando claras publicamente as reais intenções dos Estados de maior dimensão nesta CIG - eram eles os verdadeiros “demandeurs” da reforma profunda das instituições - e tornando óbvio aos candidatos que a luta que travávamos ia no sentido dos seus próprios interesses.

Recorde-se que o discurso comum apontava para a necessidade de a reforma institucional ser acordada até ao termo de 2000, com o Tratado a ser assinado dois ou três meses mais tarde, dando-se depois os 18 a 20 meses tradicionais para as ratificações nacionais. Tal permitiria que, pela parte da União, o alargamento pudesse vir a ter lugar a partir de início de 2003 - atrasando, mesmo assim, um ano face ao previsto como temporalmente possível no quadro financeiro da “Agenda 2000”.

Ao ligar-se a nova reforma das instituições ao desencadear do processo do alargamento, acabava por projectar-se um duplo objectivo: por um lado, evitava-se que os países candidatos, prioritariamente interessados no avanço rápido das negociações de adesão, pudessem apresentar ou apoiar linhas argumentativas em matéria institucional que surgissem como dificultantes de um compromisso final; por outro, deixava-se o ónus de qualquer cenário de crise em Nice a quantos, dentre os Quinze, se revelassem “troublemakers” durante a CIG, isto é, os que se opusessem à reforma institucional radical patrocinada pelos maiores Estados.

Pela nossa parte - e ainda antes de qualquer outro país - sempre dissemos que éramos favoráveis ao maior envolvimento possível dos países candidatos na reforma institucional, naturalmente em moldes compatíveis com o seu estatuto de ainda não membros.

Nunca escondemos que o fazíamos, não apenas por uma questão de coerência com o que considerávamos ser um espírito de lealdade e lisura com os futuros parceiros da União, a qual não devia mudar radicalmente de regras sem uma informação e diálogo com aqueles cuja entrada justificava tais mudanças, mas igualmente porque tínhamos consciência de que as posições dos candidatos no domínio institucional poderiam vir a ajudar a reforçar aquelas que nós próprios defendíamos. Esta nossa atitude era uma constante do nosso discurso político e foi durante anos sustentada publicamente, não apenas em todos os contactos bilaterais com esses mesmos países, mas igualmente junto dos nossos parceiros comunitários, neste caso com evidente incomodidade por parte de alguns.

Foi na aplicação dessa orientação de informação aos candidatos, que víramos entretanto consagrada nas conclusões de Helsínquia, que o Ministro dos Negócios Estrangeiros português escreveu aos seus homólogos dos 13 países candidatos, já como presidência mas ainda antes do início da CIG, solicitando-lhes a expressão de posições que quisessem transmitir aos Quinze sobre a reforma das instituições que em breve se iniciaria. As tomadas de posição recolhidas - e que, em geral, se pautavam por uma grande prudência, com óbvia intenção de não dificultar a conclusão do exercício no período previsto - iam num sentido já pressentido, em função dos alinhamentos demográficos. Isso ajudou, de qualquer forma, a definir uma tendência maioritária que se deixou expressa de modo formal no decurso dos trabalhos.

O objectivo de articulação informativa com os países candidatos prosseguiu ao longo de toda a nossa presidência, tendo sido, com esse fim, organizado em Maio, em Bruxelas, um encontro de trabalho a nível governamental. Posteriormente, já no decurso da presidência francesa, a anteceder a sessão da Conferência Europeia em Sochaux, foi transmitida aos representantes diplomáticos em Lisboa dos países candidatos a leitura de Lisboa sobre a evolução da CIG, patenteando as dificuldades que se avizinhavam no caminho para Nice e esclarecendo sobre as principais linhas em confronto. Tal diligência não deixaria de ter consequências interessantes nas posições assumidas por alguns dos candidatos na reunião de Sochaux.

O que mais tarde se viria a passar em Nice, no tocante a propostas de desigualização em matéria de representação nas instituições entre os actuais Estados membros e candidatos de idêntica dimensão demográfica, terá confirmado o acerto do alerta que, em tempo útil, fora por nós feito aos países candidatos.

A CIG na presidência portuguesa

Como antes se referiu, a circunstância de Portugal deter a presidência da União obrigou a uma acção paralela enquanto gestor relativamente neutral da CIG e de defensor dos interesses nacionais.

A presidência portuguesa mostrou-se, desde o início, aberta a considerar o alargamento da agenda recebida em Helsínquia [15], pelo que suscitou um largo conjunto potencial de temas, alguns remanescentes de anteriores Conferências, outros aventados em resoluções do Parlamento Europeu ou em tomadas de posição de outras instituições ou órgãos da União. Esta longa lista de assuntos foi colocada a todos os Estados membros ainda antes da abertura da Conferência, devendo referir-se que esta atitude de grande abertura por parte da presidência portuguesa se revelou fundamental para a obtenção do parecer conforme do Parlamento Europeu, que permitiu o arranque dos trabalhos da CIG [16].

Verificou-se, no entanto, que a preferência inicial da grande maioria dos Estados membros ia para uma agenda limitada [17], justificada pela necessidade de não tornar o exercício mais complexo e passível de ser concluído até Dezembro de 2000. Por essa razão, a presidência centrou os seus esforços na inserção da revisão das “cooperações reforçadas” - iniciativa que, é hoje interessante recordar, foi então apenas apoiada pela Itália e pelo Benelux [18]. O “entusiasmo” que o tema veio a suscitar em alguns parceiros foi, assim, resultado de uma curiosa evolução posterior.

Enquanto delegação nacional, Portugal deixara clara desde o início a sua posição quanto à questão da Comissão Europeia, onde não encarava sair de Nice sem a possibilidade de continuar a indicar um comissário. Porque qualquer abertura neste domínio poderia indiciar disponibilidade para trabalhar em cenários de uma Comissão limitada ou hierarquizada, Portugal recusou-se mesmo a entrar num debate teórico assente em tal perspectiva, correndo deliberadamente o risco de não controlar o sentido desse mesmo debate.

No tocante ao mecanismo de decisão no Conselho, a nossa posição foi razoavelmente aberta - embora parte dessa abertura tivesse algo de táctico. Com efeito, desde o início da CIG que ficou patente que todos os países “grandes” (com excepção da Alemanha) favoreciam abertamente um novo modelo de “reponderação simples”, que substituísse o modelo existente. Porquê ? Porque qualquer “dupla maioria” [19] acabaria por desigualizá-los, na prática, face à Alemanha, que sempre contaria mais em qualquer fórmula onde a pura expressão demográfica viesse a prevalecer como variável.

Pela nossa parte, mostrámo-nos sempre abertos a não afastar a hipótese de uma “reponderação simples” moderada, através da qual os Estados membros que viessem a perder o seu segundo comissário pudessem ser compensados. Enquanto presidência, ilustrámos no nosso relatório para a Feira um conjunto de alternativas já aventadas, tendo igualmente construído um novo modelo baseado numa variante daquele que os Países Baixos haviam, sem sucesso, tentado fazer passar nas últimas horas de Amesterdão [20][§§§§§§§§§§]. Este modelo, a que muito viriam a chamar o “modelo da Feira”, veio a constituir-se numa referência para o resto dos trabalhos da Conferência [21].

Mas sabedores de que sempre seria difícil controlar a ambição dos maiores Estados no tocante à reponderação, fomos dizendo da nossa preferência pelas fórmulas de “dupla maioria” - onde o elemento populacional prevalecia. Verdade seja que esta era uma posição não isenta de algum risco, caso as variáveis concretas de tais fórmulas evoluíssem num sentido excessivo. Com efeito, algumas fórmulas de “dupla maioria” poderiam ir muito longe na consideração do factor populacional, tanto mais que não havia, à partida, certezas quanto à aceitação do critério da maioria dos Estados [22], que era uma salvaguarda compensatória essencial. Mas sempre pensámos que a esperada rejeição deste modelo pelos “grandes” países (com excepção da Alemanha) acabaria por ser um factor decisivo para moderar os desejos de uma “reponderação simples” brutal [23]. O que se viria a passar nas últimas horas de Nice mostrou que tínhamos razão.

Pode já hoje revelar-se que Portugal defendia um modelo que assentava em elementos que fazem parte da fórmula que acabou por sair de Nice. Com efeito, interessava-nos encarar uma limitada reponderação compensatória pela perca do segundo comissário dos “grandes”, a que se somassem duas linhas de segurança: a exigência da presença de uma maioria dos Estados da União e de uma percentagem mínima de população europeia em qualquer maioria qualificada. É evidente que, nesse cenário, haveria sempre que tentar regular, da forma o mais eficaz possível, três variáveis: os valores da reponderação (no fundo, quantos votos “valia” um comissário) e as percentagens mínimas de votos e de população em todas as decisões por maioria qualificada.

Por que razão favorecíamos que uma reponderação limitada pudesse estar no centro do novo modelo a sair de Nice ? Porque a base da qual partíamos - o modelo que vigorou até Nice – reflectia, por contraste com um modelo de pura transposição do factor demográfico, aquilo que podia ser considerada como uma sobrerepresentação dos países de pequena ou média dimensão. Por esse motivo, constituía uma óptima base de negociação.

Os debates durante a presidência portuguesa mostraram duas realidades.

Por um lado, que havia uma maioria de 10 Estados em favor da manutenção de um comissário por Estado membro (se bem que, dentre esses, alguns pudessem admitir a fixação de um tecto máximo e aceitassem o princípio da reorganização da estrutura do colégio). O relatório que apresentámos à Feira afirma isto claramente.

Por outro lado, que havia uma larga maioria (uma vez mais 10 Estados) contra uma “reponderação simples” brutal. Mas a questão aqui era mais complexa, porque se dentre esses 10 Estados alguns favoreciam modelos de “dupla maioria”, outros eram apologistas de uma “reponderação simples”, ainda que bastante moderada. Só que estes últimos viriam a ser contados pela futura presidência no grupo dos que preferiam uma “reponderação simples”, o que deixava em minoria os defensores da “dupla maioria” !

Para além da questão do tandem Comissão/Conselho, as principais discussões no quadro da nossa presidência processaram-se em torno do alargamento das decisões por maioria qualificada - com um progresso lento, como Nice veio a reflectir [24] -, a revisão do art. 7º do Tratado, conjunturalmente potenciado pela situação austríaca [25], além de outros temas menos polémicos, como os relativos aos Tribunais de Justiça e de Primeira Instância [26], bem como o estatuto dos partidos políticos europeus.

Um tema mais controverso começava, contudo, a despontar: a nova distribuição de lugares no Parlamento Europeu, num cenário de alargamento, na hipótese, à época tida como segura, daquele parlamento não vir a exceder os 700 deputados. Neste domínio, uma proposta de simples redução linear da nossa presidência foi contestada pelos maiores Estados, o que levou a presumir que este seria também um tabuleiro mais para o “package deal” final.

Assinale-se, por fim, que o tema das “cooperações reforçadas” só foi objecto de um tratamento em reuniões de carácter informal (isto é, não apoiadas em documentos de Conferência), dado não fazer parte da agenda oficial do nosso mandato, o que só viria a acontecer na Feira, em Junho. De qualquer forma, fomos tão longe quanto possível nessa discussão, deixando alguns sinais e alertas, na tentativa de controlo do futuro desenvolvimento do trabalho de revisão dos modelos de Amesterdão neste âmbito.

O relatório que apresentámos ao Conselho da Feira sobre a nossa gestão da CIG foi deliberadamente objectivo, embora delimitador de opções para o futuro. Ter ido por um caminho diferente - como seria moldar o sentido do relatório aos nossos próprios interesses nacionais - representaria uma descredibilização sem qualquer vantagem prática, que teria como segura consequência uma rejeição expressa do texto por parte de várias delegações, deixando as mãos livres à presidência seguinte para “iniciar” os trabalhos da Conferência.

Refira-se que a nossa metodologia foi muito apreciada pela generalidade das delegações dos Estados de pequena e média dimensão, não tendo sido manifestamente do agrado dos “grandes” Estados, os quais, contudo, não conseguiram nela descortinar razões concretas para se dissociarem do texto. Poder-se-á dizer que fomos tão neutrais quanto possível, sem sermos masoquistas !

A CIG na presidência francesa

Muito foi já dito, e não apenas por nós, quanto ao modo como a presidência francesa geriu os trabalhos da CIG, de Julho até Dezembro. Para o que aqui nos importa, é interessante que possamos cruzar esse comportamento com os nossos interesses. E, nesse campo, vale a pena constatar que a presidência francesa foi um inesperado, ainda que não deliberado, auxiliar da nossa estratégia negocial nacional.

Como atrás ficou dito, a divisão entre “grandes” e “pequenos” não é uma realidade concreta do dia-a-dia comunitário, onde alguns “pequenos” estão porventura mais próximos de alguns “grandes” do que todos estes entre si. Mas se esta constatação é sustentada no plano racional, ela é menos evidente quando as propostas sobre a mesa reflectem uma inaceitável desigualização radical dos Estados com diferentes pesos demográficas. E ao termos tomado mais tarde a iniciativa de denunciar tais propostas, foi nossa intenção tornar o debate sobre esse ponto incontornável na agenda europeia.

Ao colocar sobre a mesa, desde o início da sua gestão da CIG, documentos marcados por falta de neutralidade, reflectindo com evidente desequilíbrio as posições de uns e de outros, a nova presidência veio, muito simplesmente, confirmar que não estávamos a exagerar quando afirmávamos que havia uma deliberada estratégia por parte dos maiores países para efectuar um “takeover” da União, prévio às novas adesões. A alargada rejeição que esses mesmos documentos foram colhendo, em quase todas as reuniões da CIG, acabou por criar um ambiente propício à refutação quase sistemática de todos os textos apresentados, os quais, aliás, quase sempre ignoravam de modo autista os argumentos alheios.

Se a nossa atitude nacional de resistência a este tipo de ofensiva teve desde o início franca aceitação no quadro do “grupo preparatório”, por parte de países próximos das nossas preocupações, a metodologia seguida pela presidência na condução dos vários formatos ministeriais que instituiu (reuniões formais da CIG, “conclaves” de MNE’s, reuniões e/ou jantares de ministros/secretários de Estado dos assuntos europeus), que acarretavam uma maior atenção mediática, acabou por ser o principal factor que ajudou à criação de um ambiente de radicalização das posições.

Os primeiros problemas colocaram-se na questão das “cooperações reforçadas”, onde foi nítida a tentativa de diluir as garantias de respeito pelas regras e salvaguardas dos Tratados, bem como de facilitar modelos de participação nacional restrita no quadro da Política Externa e de Segurança Comum (PESC), para além de uma imensidão de modificações das condições de trabalho, que apareciam como atentados à transparência do sistema. O intenso labor que a delegação portuguesa desenvolveu nesta área permitiu, depois de semanas de árduos debates, atingir textos bastante mais equilibrados e aceitáveis. Se hoje se comparar os textos de Julho com o que ficou aprovado em Dezembro, poderemos verificar o quanto se andou. E, sem falsa modéstia, é reconhecido que Portugal teve um papel de liderança neste ponto do debate, com a autoridade que lhe advinha do facto de ter sido por sua iniciativa que o tema fora colocado na agenda da Conferência [27].

No caso da Comissão, as posições extremadas da presidência foram mais difíceis de combater, tanto mais que, escassas semanas passadas, era já dado por adquirido nos textos da presidência que não havia senão duas opções: ou uma Comissão muito reduzida, com rotação igualitária (sendo que alguns “grandes” Estados não confirmavam poder dispensar a sua presença permanente na Comissão) ou, caso prevalecesse a ideia de um comissário por Estado membro, a necessidade de introdução de uma hierarquia formal entre os comissários (ficando implícita a nacionalidade dos comissários “coordenadores”...). Não estando nas nossas intenções aceitar concentrar as opções nesta dualidade redutora, fomos forçados a “deslocar” sistematicamente a discussão para outros terrenos.

Ainda mais difícil se tornou o debate no tocante ao poder de voto no Conselho, dado que a presidência, mesmo privilegiando os cenários de “reponderação simples”, evitou sempre colocar sobre a mesa propostas quantificadas que pudessem objectivar uma análise concreta do tema. Situado o debate apenas em torno de vagas linhas orientadoras, tornava-se complicado desmontar a lógica subjacente às várias hipóteses, obrigando, também aqui, a um constante esforço de “deslocação” do argumentário para terrenos não previstos nos documentos da presidência, com óbvias consequências numa certa tensão no debate.

Neste caso, as linhas de intervenção que tínhamos como firmes, e para as quais procurávamos concitar apoios, eram a necessidade de manter sobre a mesa as propostas de “dupla maioria” (que sabíamos desagradáveis para os “grandes”, com excepção da Alemanha) e a defesa intransigente do princípio de uma maioria dos Estados membros em qualquer maioria qualificada.

Mas era por demais evidente, em Setembro/Outubro, que o debate continuava a resvalar para um terreno perigoso para os Estados de pequena e média dimensão. Face à indiferença da presidência perante as posições que se lhe opunham, pareceu-nos que só havia uma única solução: iniciar um “blitzkrieg” mediático e diplomático, na máxima exploração da contradição “grandes”/”pequenos” e na evidenciação da falta de neutralidade da presidência.

Dir-se-á que este foi um método algo radical, potenciador de divisões entre os Estados membros e que podia fazer perigar o clima de confiança indispensável a qualquer compromisso. Isso tem a sua quota de verdade, mas não fôramos nós os culpados da situação, tanto mais que tínhamos a nosso crédito um comportamento exemplar enquanto presidência da CIG. Mas o que estava em causa era muito importante, não apenas para a defesa do interesse nacional português, mas para a preservação de um certo equilíbrio inter e intrainstitucional que entendíamos desejável para o projecto europeu. E para grandes males, só grandes remédios!

Um trabalho foi assim desenvolvido de forma sistemática junto da comunicação social, através de artigos e entrevistas, bem como de contactos informativos regulares com a imprensa internacional acreditada em Bruxelas. Colóquios, conferências, seminários e outros eventos de natureza similar, em Portugal e no estrangeiro, foram aproveitados com o mesmo objectivo.

E não deixou também de ser relevante toda a sensibilização feita junto de Governos potencialmente próximos das nossas preocupações, em particular através da acção das nossas missões diplomáticas, para esse fim munidas de um completo argumentário. Com efeito, o nosso objectivo não se esgotava na afirmação da posição nacional sobre os temas, por maior força de razão que aquilo que afirmávamos pudesse ter. Para Portugal, era importante fazer partilhar das mesmas preocupações as opiniões públicas e os parlamentos nacionais de países com idêntica dimensão, por forma a que os respectivos governos pudessem ser mais facilmente mobilizáveis para as movimentações em sede de CIG que se previam para as últimas semanas de negociação.

O erro de Biarritz

O modo como foi gerido pela presidência o Conselho Europeu extraordinário de Biarritz representou, a nosso ver, um erro maior na estratégia de Paris na fase final da CIG.

Não se nos oferece qualquer dúvida que o que estava preparado em Biarritz era, muito simplesmente, a tentativa de definir, de modo radical, linhas de redução das opções que vinham a ser colocadas sobre a mesa da Conferência face aos principais temas, com vista a fornecer “orientações” definitivas e constrangentes para o trabalho subsequente.

Por razões óbvias, não vamos entrar aqui em detalhe sobre o que se passou em Biarritz e, em especial, sobre o teor dos debates informais entre os Chefes de Estado e de Governo. Mas foi a circunstância das clivagens terem sido assumidas a um nível tão elevado que acabou por transformar Biarritz num “ponto de não retorno” no ambiente algo conflitual criado na CIG, com incidências concretas no resultado de Nice. Porém, e uma vez mais, essa evolução veio objectivamente a processar-se no sentido dos nossos interesses, e à revelia da vontade da presidência.

A questão da Comissão saiu, assim, de Biarritz totalmente em aberto para a decisão final, mas marcada pela esmagadora preferência pelo modelo de um comissário por Estado membro. Assumida que foi esta realidade nas várias conferências de imprensa imediatamente após a cimeira, o tratamento do tema ia muito mais controlado para Nice. Adiante veremos como as coisas acabaram por ser algo mais simples do que se temia.

Biarritz é também, do mesmo modo, o regresso da “dupla maioria” como opção a reter em paralelo com a reponderação. Diluídos que estavam alguns equívocos do passado, tudo regressava à estaca zero em matéria de peso nacional nas decisões do Conselho. E, pela primeira vez a um nível tão elevado, muitas das delegações defenderam o princípio de uma maioria de Estados (alguns falaram então ainda de “metade dos Estados”) em qualquer maioria qualificada. Também aqui, as coisas iam no caminho que nos interessava...

Algum equívoco se estabeleceu em Biarritz, contudo, quanto a possíveis avanços na extensão da maioria qualificada e no tocante às “cooperações reforçadas”.

No primeiro caso, houve como que uma certa confusão entre uma generalizada assunção do discurso “politicamente correcto” favorável ao tendencial abandono da unanimidade e a falta de predisposição efectiva para levantar algumas reservas nacionais de fundo, parte das quais vinham desde Amesterdão. Não obstante o excelente e esforçado trabalho da presidência francesa neste domínio, que envolveu mesmo um algum avanço nas próprias posições da França enquanto delegação, o optimismo que ressaltou de Biarritz pareceu, a alguns de nós, um tanto excessivo, em especial nas áreas social, fiscal e de justiça e assuntos internos. Os resultados em matéria de maioria qualificada que saíram de Nice confirmaram a correcção dessa leitura.

Quanto às “cooperações reforçadas”, era óbvio que a distância entre as diversas posições em confronto vinha já sendo reduzida nas últimas semanas e que começava a criar-se uma linha tendencial favorável a um texto de compromisso. Em especial, o fim da possibilidade de recurso ao Conselho Europeu por um Estado membro que entendesse bloquear e a fixação do limiar de um mínimo de 8 Estados para o arranque de uma “cooperação reforçada” começavam a merecer grande apoio. Porém, Biarritz pareceu iludir dois pontos que estavam ainda em aberto: a faculdade excepcional proposta para que 4 ou 5 países pudessem agir em nome da União no quadro da PESC e o alargamento das “cooperações reforçadas” no II pilar à segurança e defesa. Uma larga maioria opunha-se à primeira ideia e os Estados de tradição neutralista ou ultra-atlanticista consideravam indesejável a segunda abordagem. Ambas as ideias viriam, contudo, a cair no caminho para Nice.

Os resultados políticos de Biarritz foram quase sempre lidos pela imprensa internacional como tendo significado o ponto mais elevado de conflito entre os “grandes” e os “pequenos” Estados, vistos estes últimos como resistentes a uma tentativa clara tendente à sua menorização. Muito embora a presidência se tivesse esforçado para combater esta interpretação, ela acabou por passar para as opiniões públicas, em especial dos Estados de menor dimensão, suscitando tomadas de posição nessa mesma linha por parte de vários governos, alguns dos quais se sentiram mobilizados para iniciarem então um processo bilateral de coordenação de posições.

Pela parte portuguesa, cujo primeiro-ministro fora indiscutivelmente em Biarritz a figura mais proeminente do lado dos Estados de menor dimensão, procurou-se garantir que se não perdia a atenção mediática para o ambiente de uma certa dramatização entre os dois grupos de Estados. Uma conferência de imprensa em Bruxelas para jornalistas internacionais, de que transpirou algum pessimismo sobre a contribuição de Biarritz para um avanço da CIG, entrevistas em várias televisões, rádios e imprensa de países membros, assim como a presença do governo português num longo e activo debate no Parlamento Europeu (a anteceder precisamente a presença da presidência nessa mesma instância), fizeram parte dessa estratégia, sempre acompanhada por uma intervenção activa e firme no quadro das reuniões ministeriais e do “grupo preparatório”. O objectivo era inequívoco: sublinhar em toda a parte a nossa sincera indisponibilidade para vir a aceitar um acordo que nos menorizasse de forma injusta no poder no Conselho, explicar o que alguns pretendiam, de facto, com a ideia da redução da Comissão e - o que não deixava de ser vital, como adiante se verá - continuar a referir os efeitos das propostas mais radicais sobre a posição dos futuros aderentes no quadro da União.

Durante algum tempo no mês de Novembro, Portugal entendeu não dever aceder a apelos no sentido de que fosse o nosso país a tomar a iniciativa de coordenar algumas posições do grupo de Estados de pequena e média dimensão. No entanto, o agravamento do clima negocial levou a que promovêssemos, em 24 de Novembro, uma reunião discreta dos negociadores da CIG dos 10 Estados de pequena e média dimensão, que teve lugar na Representação Permanente de Portugal em Bruxelas. O objectivo imediato era conseguir repor na agenda da CIG a proposta da “dupla maioria”, que a presidência tinha formalmente abandonado, bem como definir eventuais linhas comuns sobre a questão da Comissão que pudessem ser transmitidas na reunião desse mesmo dia e nos “confessionários” bilaterais que a presidência entretanto iniciara com cada país [28].

Esta iniciativa provou a sua utilidade: não apenas a “dupla maioria” ficou, de novo, consagrada como opção alternativa à “reponderação simples” na reunião da CIG desse mesmo dia, mas também, no caso da Comissão, a presidência e os maiores Estados puderam observar a afirmação de uma abordagem maioritária (embora “nuancée” nas suas várias fórmulas) que se opunha às suas propostas e que ditava já a linha que viria a projectar-se em Nice.

Este trabalho de coordenação nas últimas semanas, que passou posteriormente por intensos contactos bilaterais aos mais diversos níveis, acompanhando as visitas da presidência às diversas capitais, acabou por se revelar vital na preparação do ambiente para a derradeira cimeira.

Crónica dos dias de Nice

Não obstante um ambiente mais distendido que se verificou nas últimas semanas, marcadas por uma atitude menos pressionante por parte da presidência, ninguém tinha dúvidas de que, na cimeira de Nice, iriam ser ressuscitadas algumas propostas favoráveis aos países mais populosos.

1º dia - 5ª feira, 7 de Dezembro

O primeiro dia do Conselho Europeu iniciou-se com outros temas, para além da CIG. Após um encontro com os países candidatos à adesão, foi feita a “proclamação” da Carta dos Direitos Fundamentais, afastada que estava já então a possibilidade da sua integração ou simples referência no Tratado.

O debate dos chefes de Estado e Governo sobre a reforma institucional foi relativamente genérico, sendo repetidas as posições nacionais tradicionais.

2º dia - 6ª feira, 8 de Dezembro

A CIG só voltou a ser abordada a partir de metade da tarde. A presidência convocou cada delegação para “confessionários” bilaterais onde, sem dar qualquer indicação sobre as suas intenções, ouviu apenas o que cada Estado tinha para defender como posição nacional. Foi possível verificar os efeitos benéficos das conversas de coordenação havidas nas semanas anteriores, não obstante se pressentir que, no caso da Comissão, havia o risco de serem exploradas algumas “nuances” no discurso dos Estados de menor dimensão.

Pela nossa parte, deixámos as seguintes preferências: “dupla maioria”, embora pudéssemos encarar o “modelo da Feira” em matéria de reponderação, mas sempre associado com o princípio da maioria de Estados; Comissão com um comissário por Estado membro, com hipótese de revisão quando se atingisse um determinado número de Estados, sem se determinar desde já o sentido dessa revisão; recusa do lançamento de “cooperações reforçadas” por um número de Estados inferior a oito, mas aceitando a segurança e defesa como tema possível, tendo sido expresso o interesse em ver reforçado nesse contexto o papel da Comissão. Na maioria qualificada, a nossa lista negativa era a habitual: algumas escassas áreas da fiscalidade, assuntos sociais, limitados temas ligados à livre circulação de pessoas e à coesão económica e social (abrindo aqui a possibilidade para a fórmula que veio a ser consagrada, como adiante se verá).

3º dia - Sábado, 9 de Dezembro

O documento apresentado pela presidência, na manhã do terceiro dia, não ofereceu a mais leve surpresa à delegação portuguesa. Quase linha por linha, as propostas eram previsíveis e, na sua generalidade, inaceitáveis. O dia não ia ser fácil.

Naquela que foi a primeira proposta quantificada em matéria de ponderação de votos, a presidência francesa propunha uma escala de 3 a 30 votos (com Portugal a dispor de 10). O critério da maioria dos Estados era apresentado pela negativa: uma maioria qualificada estaria obtida se não tivesse contra ela uma maioria de Estados.

No caso da Comissão, mantinha-se a ideia, que a presidência vinha a acalentar, de fixar um tecto de 20 comissários em 2010, com rotação igualitária.

No caso do Parlamento Europeu, era feita uma distribuição que favorecia manifestamente os grandes Estados, mas ainda dentro do limite de 700 deputados previsto no Tratado de Amesterdão.

As questões sensíveis sobre a maioria qualificada eram apresentadas em termos gerais, sem textos de apoio, o que tornava a discussão mais complexa. Porém, a coesão económica e social (art. 161º) era já apresentada como podendo passar a maioria qualificada a partir de 2007 (ou adiada até à adopção das novas perspectivas financeiras), como os “países da coesão” pretendiam.

O primeiro-ministro português, o primeiro a intervir na sessão, fez um forte ataque às propostas, que rejeitou liminarmente, falando em “golpe de Estado institucional” por parte dos “grandes” países. Deixou claro que o governo português - que mantinha um contacto permanente com a sua oposição - não concordava com elas nem tinha qualquer espaço político de manobra interno para as poder vir a aceitar.

Na primeira ronda de intervenções verificou-se que as propostas da presidência tinham apenas um apoio minoritário. Além disso, o texto comportava uma evidente “provocação” aos países candidatos, ao dissociar no Conselho a Polónia da Espanha (reconhecido mais tarde como “une erreur de frappe” por parte da presidência) e ao dar uma expressão de voto o mais reduzida possível à maioria dentre eles.

Entretanto, fontes da delegação portuguesa foram autorizadas a expressar junto dos meios de comunicação social dos países candidatos esta nossa leitura, não apenas na lógica de coerência do que sempre afirmáramos, mas também para explicar que um possível veto que Portugal viesse a fazer ao Tratado de Nice não deveria ser confundido com quaisquer reticências face ao alargamento, como alguns poderiam ser tentados a sugerir mais tarde.

Sem o carácter de documento formal, Portugal circulou uma contraproposta de reponderação a Quinze que deixava em aberto a hipótese de à Alemanha serem dados mais votos do que aos restantes 3 países que compartilhavam o mesmo “cluster”, dava menos dois votos à Espanha e deixava sem indicação a quantificação da possível descolagem dos Países Baixos do “cluster” onde também estava Portugal (que, ao contrário da Bélgica, não se opunha a esta valorização dos Países Baixos), do qual fazia aproximar a Suécia.

Entretanto, uma proposta rectificativa do modelo português de reponderação viria a ser mais tarde apresentada pela Finlândia, a qual para nós era também aceitável como base de trabalho. Em qualquer dos casos, a presidência recusou submeter os textos à discussão, pelo que as sondagens sobre a possível aceitação daquelas tabelas se processaram sempre à margem da sessão.

O governo português deixou entretanto evidente, perante uma ávida conferência de imprensa internacional, que, com base no que havia sido proposto, não havia condições para qualquer compromisso, apelando à presidência para repensar.

No início da sessão da tarde, a presidência apresenta um novo documento de sessão. Quanto à ponderação, mantinha-se o quadro da manhã, com a referência a 58% de população europeia exigida para qualquer maioria qualificada (percentagem mínima actual), mantendo-se a salvaguarda da maioria do Estados revertida (uma maioria qualificada estaria obtida se não tivesse contra ela uma maioria de Estados). Quanto ao Parlamento Europeu, o quadro era idêntico ao de manhã.

Surpreendentemente, porém, este texto continha já uma proposta sobre a Comissão Europeia que era perfeitamente aceitável para Portugal: um comissário por Estado membro até a União ter 27 Estados e, a partir de então, uma Comissão com um tecto mais reduzido a ser definido, nessa altura, por unanimidade. No entanto, ficava desde já garantida a rotatividade em moldes absolutamente igualitários e abandonavam-se quaisquer ideias de hierarquia ou coordenação. A indicação de vice-presidentes seria feita nos moldes que vínhamos a defender e os poderes do presidente eram retocados de forma aceitável.

Que razões levavam a presidência francesa a colocar, tão cedo na negociação, uma proposta sobre a Comissão de tão fácil aceitação ? Excluída a hipótese de erro, só pode entender-se como um gesto para vários Estados de pequena e média dimensão que tinham apresentado a questão da Comissão como essencial, tentando assim “comprar” a sua imediata boa vontade quanto à reponderação ou, pelo menos, atenuar a sua resistência neste domínio. Se esta era a aposta, ela falhou por completo.

Assim, Portugal iniciou o debate da tarde dando o seu acordo ao capítulo da Comissão - o que viria a ser repetido praticamente por todos os 10 Estados de pequena e média dimensão -, continuando a rejeitar as propostas quanto ao Conselho e ao Parlamento Europeu. Com a Comissão “adquirida”, a luta passou a concentrar-se nestes dois pontos.

Em paralelo com o início da sessão da tarde, algo se passou, entretanto, nos bastidores. Dada a insistência da presidência em torno das teses de reponderação, e a circunstância das contrapropostas portuguesa e finlandesa terem provocado uma divisão entre Estados de pequena e média dimensão que se constatava impossível de conciliar, tornava-se necessário conseguir repor na discussão do Conselho Europeu a tese da “dupla maioria”. A razão era simples: a incomodidade que tal provocaria à presidência francesa poderia ajudar a moderar as suas propostas radicais de reponderação.

Portugal tomou a iniciativa de organizar uma reunião de emergência dos negociadores do Grupo Preparatório dos 10 Estados de pequena e média dimensão. Se as divisões no tocante aos modelos de reponderação eram evidentes (a rejeição da Bélgica de deixar os Países Baixos sair do “cluster” comum, se à Alemanha não fosse dado o mesmo tratamento, continuava firme; a subida da Suécia não agradava a alguns parceiros), quase todos se mostraram inclinados a propor aos seus chefes de Estado e de Governo a retoma da hipótese da “dupla maioria”. Acrescia que a Alemanha dera sinais de continuar a persistir no modelo (e a não insistir formalmente em ter mais votos que a França) e a Itália fizera constar que a ele poderia vir a aderir.

Entretanto, a “batalha” da comunicação social continuava a ser ganha pelos pequenos e médios Estados, que lançavam de modo regular avisos sobre a sua recusa das soluções propostas e, no limiar, culpavam a metodologia e o carácter pouco representativo das propostas da presidência por um possível insucesso. O trabalho junto da comunicação social dos países candidatos continuava também a ser desenvolvido com intensidade.

Depois de debater aspectos da maioria qualificada e do cenário “pós-Nice” [29], a presidência encerrava os trabalhos deste terceiro dia sem dar mostras das conclusões que retirara dos debates. Sabia-se que a presidência procuraria jogar no dia seguinte com a “conquista” pontual de algumas delegações, sugerindo compensações a nível de outras áreas, de que eram exemplo mais óbvios os lugares no Parlamento Europeu, que passou a funcionar, até ao fim do Conselho Europeu, como uma espécie de “saco azul” para compensações negociais. Mas sabia-se que o cenário de crise também não era descartado por Paris, falando-se mesmo na eventualidade de, perante o impasse, virem a ser convocados pela presidência os países fundadores da União. Para uma eventual “refundação” da União ?

Para Portugal, não obstante os avanços conseguidos na Comissão, o cenário não parecia brilhante, mas a determinação em não aceitar um resultado desequilibrado era plena, não obstante os riscos políticos que encerrava. Moderámos, contudo o nosso discurso mediático, sublinhando os aspectos positivos do novo documento da presidência (solução para a Comissão), deixando claro estar-se ainda muito longe quanto aos restantes pontos, pedindo um esforço de aproximação à presidência. A hipótese de não acordo continuava a ser sugerida como possível - e isso correspondia ao sentimento verdadeiro da delegação portuguesa.

4º dia - Domingo, 10 de Dezembro

A presidência iniciou os trabalhos com um novo documento.

Quanto ao Conselho, era apresentada uma nova tabela de ponderação de 3 a 30 votos (com 11 para Portugal, em lugar dos 10 anteriores). O limiar da maioria qualificada de votos subia para 73,3 % (em lugar dos 71,3 % actuais). A população mínima exigida para uma maioria qualificada passava a 62% (em lugar dos 58% actuais), mas com uma cláusula de verificação demográfica [30]. O princípio da maioria dos Estados membros voltava a figurar de forma inversa.

Quanto ao Parlamento Europeu, a presidência “rompia” o tecto de 700 deputados fixado em Amesterdão e continuava a favorecer os grandes Estados.

Portugal, Bélgica e alguns outros países dizem continuar a não poder aceitar o proposto. Porém, era sensível que alguns Estados de pequena e média dimensão começavam a dar preocupantes sinais de flexibilidade quanto ao modelo de reponderação.

A presidência interrompe a sessão e, ao retomá-la, coloca sobre a mesa uma proposta de reforço da posição do Luxemburgo e de Chipre (em ambos os casos de 3 para 4 votos). O gesto face a Chipre foi interpretado por alguns como uma atitude que poderia também flexibilizar Atenas, o que, contudo, não viria a acontecer. Dando como aceites estas alterações, a presidência propôs encerrar o debate sobre a reponderação e retomar o tema do “pós-Nice”.

Portugal interrompe para deixar uma mensagem clara à presidência: perante as propostas que continuam sobre a mesa quanto aos votos, não aceita o Tratado. A Bélgica secunda esta intervenção. A sessão é de novo interrompida.

Após o almoço, o primeiro-ministro francês pede para ver o seu homólogo português, que lhe repete o que Portugal desejava: recuo em votos dos maiores países, subida de Portugal para 12 votos e maioria dos Estados exigida em qualquer maioria qualificada.

No início da sessão da tarde, a presidência decide tratar de outros temas. Na maioria qualificada, Portugal obtém tudo o que deseja. As “cooperações reforçadas” ficam num modelo aceitável para nós. Entretanto, fruto de um debate no Comité Político, o art. 17º sobre a PESC evolui da forma que Portugal vinha a apoiar há semanas.

Nos corredores da cimeira e na sala de imprensa, o isolamento de Portugal e da Bélgica começava a ser o facto mais comentado, não obstante vários outros Estados de pequena ou média dimensão, perante estas duas posições, darem mostras de partilhar as preocupações daqueles dois países.

A delegação portuguesa começou, entretanto, a preparar um projecto de declaração justificativa da sua possível decisão de não dar o seu acordo no final da Conferência. O projecto chegou informalmente a elementos do Secretariado-Geral do Conselho e a delegados de alguns Estados membros. Minutos mais tarde, algumas cadeias internacionais de televisão e de rádio davam como certo o abandono de Portugal da cimeira. Em conferência de imprensa posterior, o governo português manifestava o seu empenho em continuar a discussão, até à obtenção de um acordo. Sem confirmar a existência do texto de abandono, Portugal advertia que esse cenário não podia ser descartado em absoluto.

Entretanto, no Conselho Europeu, a questão dos votos domina o debate, com várias interrupções para consultas bilaterais. Muitos outros Estados de pequena e média dimensão passam a sublinhar, de uma forma mais clara, a sua oposição às propostas da presidência, a qual chega a aventar a possibilidade de adiar a CIG por 2 ou 3 meses. O primeiro-ministro português tem duas intervenções muito fortes, continuando a dar mostras de não poder ter qualquer flexibilidade.

A presidência francesa faz novas consultas e procura bilateralmente Portugal. Propõe agora baixar de 30 para 29 os votos dos maiores Estados (Espanha passaria de 28 para 27), subindo Portugal para 12 votos. O princípio da maioria dos Estados seria incluído como Portugal desejava. Os limiares de votos e de população passariam respectivamente a 74,56% e 62%, neste caso com a cláusula de verificação demográfica. Portugal afirma discordar no limiar proposto para a maioria qualificada, que prejudica a pretendida facilitação do processo de decisão, que constituía o objectivo desta CIG. Porém, num espírito de compromisso, aceita a proposta, desde que o acordo geral possa ser conveniente a todos os parceiros.

A Bélgica, contudo, não aceita. O acordo é insatisfatório dado que os Países Baixos saem do seu “cluster”, o que atenta contra os equilíbrios do Benelux. Para além da realização de Conselhos Europeus em Bruxelas - que passa a “capital da Europa” ! - são-lhe oferecidos 22 parlamentares europeus (em lugar dos 20 que a tabela antes proposta lhes atribui, tal como a Portugal e à Grécia). A Grécia, que tem mais população, naturalmente não aceita.

Um certo parceiro europeu sugere informalmente à presidência que a Bélgica e a Grécia fiquem com 22 deputados, deixando Portugal apenas com 20. Avisada do alvitre por alianças velhas, a nossa delegação deixa claro que se oporá, o que faz com que a presidência decida atribuir a Portugal também 22 deputados.

A Bélgica continua a resistir ao acordo, que aceitaria facilmente se à Alemanha fosse dado, pelo menos, mais um voto que aos restantes três grandes Estados. Após várias interrupções, a Bélgica cede, desde que se crie um novo “cluster” superior ao dos Países Baixos, dando à Roménia 14 deputados (em lugar dos 13 previstos). No debate, e para corrigir uma injustiça evidente na proposta inicial, à Lituânia são dados mais 2 votos, pelo que passa a 7. Finalmente, a Bélgica exige um limiar evolutivo da percentagem de votos para a maioria qualificada, só se atingindo os 73,4% propostos pela presidência no final do alargamento aos 27 Estados, a fim de facilitar o processo decisório.

Está obtido o compromisso, embora se tenha saído de Nice com uma contradição aritmética entre estes limiares percentuais e os votos. A Espanha é o país que mais reclama porque, apesar de ter obtido uma subida substancial do seu peso no Conselho, não alcança o objectivo central que trazia para a Conferência - poder bloquear com um Estado “grande” e com um “médio” -, para além de ser o país mais penalizado no Parlamento Europeu (menos 23 % de deputados). O diferendo resolver-se-ia nos derradeiros dias de Dezembro.

Para Portugal, o compromisso de Nice era satisfatório. Na Comissão, na maioria qualificada, nas “cooperações reforçadas” e no Parlamento Europeu obtivéramos excelentes resultados. Nos votos no Conselho, a percentagem de poder que cabe a Portugal é melhor que a de qualquer outro modelo discutido à mesa da CIG - mesmo o “modelo da Feira” com que a nossa própria presidência ilustrara uma fórmula possível. Embora os limiares para a maioria qualificada tenham subido, o que, em princípio, favorece a posição dos países mais populosos, é de sublinhar que, tornando-se as minorias de bloqueio mais pequenas, sobe teoricamente o peso potencial de Portugal dentro delas. Além disso, a introdução do critério da maioria dos Estados fornece uma rede suplementar de segurança da maior importância. Se é permitida uma nota pessoal ao autor deste texto, é para dizer que, no início desta CIG, ainda não acreditava que fosse possível vir a introduzir uma salvaguarda deste género no Tratado de Nice.

Algumas conclusões

O que atrás fica dito espelha, de forma tão fiel quanto possível, aquilo que constituiu a estratégia negocial portuguesa durante a Conferência Intergovernamental de 2000. Como todas as experiências semelhantes, incorpora elementos de conjuntura, posições pré-definidas e adaptações tácticas ao longo dos trabalhos. Julgou-se útil deixar aqui este testemunho, como elemento de análise e de estudo, não obstante ele não poder deixar de ser relativizado, por se tratar de uma perspectiva que é forçosamente subjectiva, até porque interessada e participante.

De notar que a circunstância de ter cabido a Portugal a condução da CIG na primeira fase dos trabalhos, e de a ter exercido da forma independente como o fez, acabou por se revelar um elemento que propiciou o reconhecimento de uma certa linha de coerência na atitude nacional.

Portugal apresentou, desde o início, uma agenda de posições muito clara e lógica, que aliava um espírito afirmadamente europeu com a defesa de posições de interesse nacional onde muitos outros se reviam. Não nos confinámos aos temas de implicação directa para o país, antes estivemos em todos os espaços de debate, sempre numa filosofia de onde decorriam óbvias prioridades e hierarquia de interesses, que tentámos sempre fossem transparentes para os nossos parceiros. Mesmo a nossa intransigência em muitos momentos procurou estar sempre apoiada num argumentário com solidez europeia.

O facto de termos conseguido posicionar-nos de modo responsável nos temas mais estruturantes (extensão da maioria qualificada e “cooperações reforçadas”) deu-nos crédito para poder ter uma atitude de grande firmeza nas questões de influência e poder (Comissão e peso no Conselho). Alguns esperariam que não fôssemos tão longe na defesa de certas posições, mas foi patente que todos perceberam desde cedo qual era a nossa margem política de manobra interna, bem como a coerência e a fundamentação global da nossa atitude na CIG. E o facto de termos saído de uma presidência bem sucedida, com um primeiro-ministro com uma imagem europeísta bem firmada, deu outra solidez à nossa posição nos últimos meses da negociação, em especial nos Conselhos Europeus de Biarritz e de Nice.

A firme definição de posições nas sessões ministeriais da CIG, bem como nos Conclaves e noutras reuniões de nível idêntico, contribuiu para reforçar politicamente o trabalho executado no “grupo preparatório” e, de uma forma muito vincada, foi decisiva para estruturar a intervenção posterior nos Conselhos Europeus. A circunstância de ter ficado evidente que existia uma linha argumentativa coerente e sem hesitações, que atravessava de forma transversal os diversos patamares de negociação, revelou-se um factor caracterizador da posição nacional que acabou por ter a maior importância.

De destacar a acção das nossas Embaixadas e os contactos com os representantes diplomáticos dos Quinze e dos países candidatos em Lisboa. No primeiro caso, foi possível dotá-las de linhas de pesquisa que iam aprofundando a evolução das posições nacionais, passando também as mensagens certas para todos os nossos parceiros. No segundo caso, tentou garantir-se que aos representantes diplomáticos estrangeiros eram transmitidos, com o maior rigor, os elementos exactos sobre a nossa atitude perante as grandes questões. Todos eles testemunharão que o que sempre lhes foi dito como posição nacional foi precisamente o que se levou à prática.

No âmbito parlamentar, é de destacar o diálogo constante mantido com a Comissão dos Assuntos Europeus da Assembleia da República, que recebeu todos os documentos da Conferência e com a qual foram discutidos à exaustão os diversos passos da negociação, o que viria a ser extensivo à sua congénere dos Negócios Estrangeiros, quando o Governo a ela foi convocado.

Os contactos directos do primeiro ministro com os lideres da oposição, antes da Feira, de Biarritz e de Nice, além de várias vezes durante o curso desta última cimeira, revelou-se crucial para dar à posição defendida pelo Governo um cariz tanto quanto possível nacional.

De igual modo, foi decisiva a frente do Parlamento Europeu, credibilizando a presidência portuguesa na fase de lançamento da CIG - quer no plenário, quer nas Comissões especializadas -, por forma a Portugal ter a possibilidade de ver escutadas as suas posições enquanto delegação nacional, na fase final da Conferência.

Parece ainda de destacar, por ter sido indispensável nesta CIG, o constante trabalho com a Comunicação Social, quer nacional, quer estrangeira. Não se tratou de a instrumentalizar, passando mensagens viciadas, mas apenas de aproveitar o destaque dado às posições nacionais para sublinhar, com grande força, quais os nossos limites e a nossa leitura franca sobre aquilo que estava verdadeiramente em causa. Por vezes essa franqueza surpreendeu alguns, por extravasar da linguagem redonda com que certa escola diplomática se habituou a almofadar a realidade. Mas essa foi, num certo momento, a única resposta possível para poder fugir de alguns becos negociais onde tentaram encurralar-nos - porventura pelas melhores razões, mas que não eram as nossas...

Neste campo, poder-se-á argumentar que algumas vezes se terá ido bastante longe na dramatização dos conflitos de posições, em especial entre Estados “grandes” e “pequenos/médios”. Essa, contudo, foi uma condição mínima e essencial para conseguir chamar a atenção para a inadequação e desequilíbrio de certas propostas, as quais, a terem vingado, teriam representado percas de grande importância para os interesses do país e para aquilo que entendíamos serem os equilíbrios vitais do processo europeu. O discurso de contraposição com outros interesses afirmados por alguns dos nossos parceiros, em especial pela presidência francesa, foi sempre mantido nos limites de um são relacionamento, que não exclui a frontalidade, nunca se situando - contrariamente a alguns relatos - num registo de qualquer conflitualidade política bilateral. Cada um de nós defendeu os interesses que entendia por legítimos, no quadro de afirmação democrática de atitudes e de obtenção de consensos que as instituições da União Europeia proporciona.

A CIG 2000 - a única Conferência Intergovernamental em cuja direcção Portugal participou - acabou por não ser o exercício de revolução radical das instituições em que alguns a pretendiam transformar, da mesma maneira que o seu resultado não terá sido totalmente inócuo face a certos equilíbrios que outros, como nós, entendiam dever preservar. Foi, contudo, o exercício do possível que permite à Europa continuar a caminhar e a Portugal participar nesse movimento com uma razoável capacidade de afirmação. Não era outro o nosso objectivo.

(Publicado na revista “Negócios Estrangeiros” (nº1, 2001), ed. Ministério dos Negócios Estrangeiros, Lisboa)

[2] O autor agradece as contribuições e sugestões dadas para a elaboração deste texto pela Dra. Josefina Carvalho, pelo Dr. Pedro Lourtie e pela Dra. Ana Leitão. 

[3] O artigo 1º do Protocolo relativo às Instituições na perspectiva do Alargamento da EU estabelece que “à data da entrada em vigor do primeiro alargamento da União, e não obstante o disposto no nº 1 do artigo 157º do TCE, a Comissão será composta por um nacional de cada Estado membro, desde que nessa data, a ponderação de votos no Conselho tenha sido alterada (...) compensando os Estados membros que prescindam da possibilidade de designar um segundo membro da Comissão”. Por seu lado, o artigo 2º do mesmo texto determina que “o mais tardar um ano antes da data em que a União Europeia passar a ser constituída por mais de vinte Estados membros, será convocada uma Conferência de representantes dos Governos dos Estados membros, a fim de proceder a uma revisão global das disposições dos Tratados relativas à composição e ao funcionamento das Instituições”.

[4] Embora este terceiro tema não fizesse parte do compromisso de Amesterdão, ele surge numa declaração unilateral da Bélgica, França e Itália, inscrita na acta final do Tratado, acabando mais tarde por ser assumido pelos restantes como uma questão incontornável a tratar na nova CIG

[5] As conclusões de Helsínquia indicam que a Conferência deverá examinar “a dimensão e a composição da Comissão Europeia, a ponderação de votos no Conselho e o possível alargamento das votações por maioria qualificada, bem como outras alterações que será necessário introduzir nos tratados a propósito das instituições europeias, relacionadas com as questões supracitadas e em aplicação do Tratado de Amesterdão”.

[6] Desde o início que assumimos uma perspectiva crítica desta revisão maximalista (cf. “Uma reforma indispensável ?”, in “Europa - novas fronteiras”, (nº 5, 1999) , Centro Jacques Delors), Lisboa.

[7] No parecer que apresentou antes do início da CIG, em Janeiro de 2000, a própria Comissão propõe, quanto àquilo que a CIG deverá fazer no que a ela própria respeita, duas opções: ou uma Comissão com 20 comissários, com rotação em estrita igualdade, ou uma Comissão com um comissário por Estado membro “conjuntamente com medidas para reorganizar profundamente a Comissão”. Já durante a presidência francesa, face à pressão maioritária no sentido da fixação do princípio de um comissário por Estado membro, a Comissão acaba por abandonar o primeiro cenário. Mesmo no caso do segundo cenário, a Comissão teve que vergar-se à falta de vontade dos Estados membros para, por exemplo, encararem “a possibilidade de os membros da Comissão coordenarem e dirigirem a acção de alguns dos seus colegas, sobre os quais exerceriam autoridade”.

[8] De assinalar que a Itália foi, dentre todos os maiores países, o único que sempre teve uma posição de máxima abertura face à utilização das votações por maioria qualificada, independentemente do seu peso no Conselho. Esta foi, igualmente, a posição permanente da Bélgica - o único dos países “pequenos”/”médios” que se mostrou com total disponibilidade para abandonar as votações por unanimidade.

[9] A exemplo do que aconteceu na negociação do Tratado de Amesterdão, verificou-se, na CIG 2000, que alguns países condicionavam a sua abertura para considerarem a passagem a maioria qualificada de certas decisões à não existência de um automatismo entre esse regime de voto e a introdução de co-decisão com o Parlamento Europeu.

[10] Nos restantes pilares, os alinhamentos fazem-se normalmente por outro tipo de clivagens. No II pilar, recorde-se as posições específicas do Reino Unido, por um lado, e dos países de tradição neutralista, por outro, que colocam dificuldades a determinados avanços na PESC. No III pilar, basta lembrar os “opt-out” britânico e irlandês em Schengen.

[11] Antes do início da CIG de 1996, Portugal deu a conhecer em documento a sua posição geral para a Conferência ( “Portugal e a Conferência Intergovernamental de 1996”, ed. MNE, Lisboa, 1996). Dado que a agenda desta CIG era muito reduzida, e retomava apenas temas que na anterior haviam ficado por resolver e sobre os quais as posições nacionais eram por demais conhecidas, optou-se por não avançar com um documento idêntico.

[12] Em Amesterdão foi prevista a possibilidade de alguns Estados membros - cujo número não poderia ser inferior a metade dos Estados – aprofundarem uma cooperação entre si em domínios que relevassem dos primeiro ou terceiro pilares, fazendo uso do quadro institucional e dos procedimentos previstos no TUE e no TCE.

[13] Portugal foi o primeiro país a apresentar, durante a CIG de 1996, uma proposta de cláusula de “cooperações reforçadas”. Grande parte das condições então avançadas pela delegação portuguesa fez então vencimento no texto final. 

[14] A “reponderação simples” consiste na revisão da actual grelha de ponderação, sem que a esta se cumule qualquer requisito adicional, seja de um número mínimo de Estados ou de uma certa percentagem da população total da União Europeia.

[15] As conclusões do Conselho Europeu de Helsínquia previam a possibilidade da presidência portuguesa propor a inscrição de outros pontos na ordem de trabalhos da CIG.

[16] No anexo 7.3 do seu relatório ao Conselho Europeu da Feira, a presidência portuguesa referiu vários temas que, até essa data, haviam sido examinados pela CIG, sem que a Conferência houvesse concluído pela necessidade do seu agendamento posterior: simplificação dos Tratados, repartição de competências, personalidade jurídica da União, possibilidade de adesão da UE à Convenção Europeia dos Direitos do Homem, disposições para a luta contra a fraude e instituição de um procurador europeu com esse fim, expiração do Tratado CECA, desenvolvimento de outras políticas, hierarquia de normas.

[17] Só a Grecia, a Itália e os países do Benelux acompanhavam Portugal no interesse pelo alargamento da agenda da CIG.

[18] Os países do Benelux, em documento sobre a CIG apresentado ainda durante a presidência finlandesa, foram os primeiros a sugerir que a agenda da CIG viesse a incluir as “cooperações reforçadas”.

[19] “A dupla maioria” consiste na fixação de um duplo limiar expresso, por um lado, em número de Estados ou de votos ponderados, e, por outro, em percentagem da população total da União.

[20] O chamado “modelo de Amesterdão” (anexo 2.6 do relatório sobre a CIG da presidência portuguesa ao Conselho Europeu da Feira) previa uma escala de 3 a 25 votos (Portugal com 10) e consistia na duplicação dos votos actuais (com excepção do Luxemburgo, que passaria de 2 para 3), dando 5 votos mais aos países que perdessem o seu segundo comissário e 2 votos aos Países Baixos. Esta proposta não foi, pelas razões que são evidentes, bem aceite nos países do Benelux.

[21] O chamado “modelo da Feira” foi uma fórmula ilustrativa de “reponderação simples” (anexo 2.7 do relatório sobre a CIG da presidência ao Conselho da Feira). Nele se previa uma escala de 4 a 25, que partia do seguinte pressuposto: todos os votos eram duplicados, sendo concedidos mais 5 votos aos países que perdessem o seu segundo comissário.

[22] Trata-se do critério segundo o qual deve estar sempre representada nas decisões  tomadas por maioria qualificada pelo menos a maioria dos Estados membros, como tem, aliás, sido a regra até à data. Este critério deve resultar do sistema de ponderação que se venha a adoptar ou ser expressamente consagrado no Tratado como condição autónoma.

    [23] Se descontarmos o modelo apresentado pela presidência francesa no Conselho Europeu de Nice, podemos concluir que apenas a Itália ousou tornar público um modelo de reponderação simples “brutal” (a presidência francesa chamar-lhe-ia “substancial” nos seus textos. Tal modelo previa uma escala de 3 a 33 votos, estes últimos para os quatro “grandes” Estados. A Portugal caberiam 10 votos (numa primeira versão do documento apenas 8...).

A Suécia, por sua vez, avançou com um modelo matemático - não o tendo, ao invés da Itália, apresentado formalmente à Conferência - baseado na raiz quadrada da população dos Estados membros. Na primeira versão deste modelo (anexo 2.8 do relatório da Presidência portuguesa sobre a CIG apresentado ao Conselho Europeu da Feira), a escala ia de 1 a 18 votos, sendo concedidos 6 votos a Portugal. Em Novembro, apresentou duas variantes desse modelo, cujas escalas iam de 2 a 24 e de 3 a 27, cabendo a Portugal, respectivamente, 8 e 9 votos. Significativamente, qualquer destes modelos permitia à Suécia sair o seu anterior "cluster" dos 4 votos e integrar o de 5.

[24] Os debates sobre a extensão da maioria qualificada ocuparam aproximadamente 2/3 das cerca de 350 horas de debate desta CIG. Aprofundando o que já havia sido extensamente analisado em Amesterdão, o “grupo preparatório” procurou ir um pouco mais além do que a simples passagem das disposições dos Tratados da unanimidade para a maioria qualificada. Assim, em ambas as presidências, foi feito um laborioso trabalho de “reescrita” do articulado de algumas disposições, a fim de facilitar a obtenção de consensos. No saldo global, haverá que concluir que muito desse esforço foi inglório.

[25] A Conferência analisou as propostas de alteração ao artigo 7º do TUE apresentadas pelas delegações belga e austríaca, essencialmente destinadas a institucionalizar um procedimento dito de alerta precoce, ou seja, que permitisse constatar a existência, num determinado Estado membro, de um risco de violação dos princípios enunciados no artigo 6º nº 1 do TUE. À luz dessas discussões, a Presidência portuguesa apresentou, no seu relatório sobre a CIG para o Conselho Europeu da Feira (anexo 7.1), uma proposta de alteração ao artigo em referência, cujas linhas fundamentais viriam a ser retomadas pela redacção do artigo 7º posteriormente aprovada em Nice.

[26]Por iniciativa da presidência portuguesa, no que foi seguida pela presidência francesa, foi instituído um nível paralelo de aprofundamento das questões ligadas ao TJCE e ao TPI. Esse grupo de peritos, que vulgarmente se designa por grupo “amigos da presidência”, reportou ao “grupo preparatório” e fez um interessante trabalho no tocante à composição dos dois Tribunais, à reapreciação das funções do Advogado-Geral, à duração dos mandatos dos juízes, à repartição de competências entre os dois Tribunais, à eventual criação de novos órgãos jurisdicionais e ao procedimento de modificação do Regulamento de processo e do Estatuto do TJCE e do TPI.

[27] A abordagem das “cooperações reforçadas” na CIG foi muito difícil durante a presidência portuguesa. Países houve que começaram por se recusar a admiti-la em sessões formais do “grupo preparatório”, enquanto outras delegações, sem afastarem em absoluto a abordagem do tema, solicitaram discretamente à presidência que evitasse colocá-lo num estádio muito inicial da CIG. Por essa razão, a presidência decidiu abordar as “cooperações reforçadas” num almoço de trabalho e dedicar-lhe a totalidade da reunião informal do “grupo preparatório” em Sintra, em 14 de Abril. Foi com base nestes debates informais que a presidência elaborou o capítulo sobre as “cooperações reforçadas” que incluiu no seu relatório sobre a CIG ao Conselho da Feira e que propôs a esse mesmo Conselho a inclusão do tema na agenda formal, o que viria a ser aceite.

[28] As reuniões tipo "confessionário" são encontros da presidência com as delegações nacionais, durante os quais estas explicam as suas principais dificuldades na negociação, ficando implícito que tais declarações não serão transmitidas aos outros parceiros. Durante esta CIG, tiveram lugar dois "confessionários" a nível de representantes dos governos (um em cada presidência) bem como uma reunião do mesmo género, já em Nice, a nível de chefes de Estado e de Governo.
[29] Em consequência da pressão de alguns Estados membros, particularmente da Alemanha - sujeita às fortes exigências dos "Länder" no sentido de vir a ser iniciado, a prazo, o processo de delimitação de competências entre os Estados membros e a União Europeia - e da Itália, ficou estabelecida em Nice, em declaração inscrita na acta final da conferência, uma agenda de trabalhos centrada num debate sobre o futuro da União, a prolongar-se pelas presidências sueca e belga, e que deverá culminar, em 2004, com a convocação de uma nova CIG.

[30] Esta cláusula permite a qualquer Estado membro pedir, sempre que uma decisão for tomada por maioria qualificada, a verificação de que essa maioria representa, pelo menos, 62% da população total da União. Caso tal não se constate, a decisão em causa não será adoptada.