A história revela que quando um país assume responsabilidades como membro não permanente do Conselho de Segurança da ONU, surge frequentemente a tentação de transformar a sua agenda numa longa lista temática, onde tudo acaba por caber. É uma deriva compreensível, mas que deve ser evitada.
A influência e a sabedoria política de um Estado medem-se também pela capacidade de saber escolher.
Assim, a credibilidade de um país como Portugal, na sua ação no Conselho de Segurança da ONU, dependerá menos do número de temas que pretenda abraçar do que da clareza com que estabelecer prioridades e da consistência com que as prosseguir.
Portugal ganhará em concentrar-se naqueles domínios em que a sua voz já é reconhecida e onde os interesses nacionais coincidem com a defesa de bens públicos globais: os oceanos, as alterações climáticas, a governação das novas tecnologias e, sobretudo, as preocupações dos países mais vulneráveis — entendendo vulnerabilidade como a combinação de fragilidade institucional, exposição a choques climáticos, a dependência económica externa ou impacto prolongado de conflitos. Refiro-me deliberadamente aos mais vulneráveis, porque a expressão “Sul Global”, embora possa ser útil em outros contextos, oculta neste caso realidades muito diferentes.
Dito isto, gostava que ficasse muito claro que não menorizo a nossa vitória e a expressão muito significativa desta eleição. Sou, de há muito, um defensor convicto da presença regular de Portugal no Conselho de Segurança. Considero assim que esta nossa eleição corresponde à tradição da nossa política externa e reforça a continuidade da presença internacional do país.
Mas precisamente por partir dessa convicção, parece-me útil introduzir alguma moderação na narrativa mais entusiástica que por vezes tem acompanhado esta eleição.
Ao longo dos últimos meses, sempre que defendi a candidatura portuguesa, perante pessoas menos ligadas à execução da política externa, era-me colocada, invariavelmente, a mesma pergunta: para que serve, hoje, integrar um Conselho de Segurança frequentemente bloqueado pelo exercício do veto e incapaz de agir nas crises mais graves?
Esta questão não é retórica nem pode ser simplesmente descartada, tanto mais que a nossa política externa responde democraticamente perante a opinião pública.
É verdade que Portugal alcançou uma vitória diplomática significativa. A campanha foi muito bem conduzida e o resultado demonstra um apreciável capital de credibilidade externa.
Contudo, é também evidente que esse sucesso teve um impacto praticamente nulo na opinião pública nacional. A apatia dos portugueses sobre a matéria é reveladora: por cá, o sucesso gera quase sempre indiferença. A derrota teria desencadeado semanas de autoflagelação mediática.
E isso talvez suceda porque muitos cidadãos olham hoje para o Conselho de Segurança como uma instituição cuja capacidade efetiva de decisão se encontra seriamente limitada.
Importa, neste ponto, distinguir duas realidades.
Uma é a dificuldade operacional do Conselho de Segurança, onde os interesses divergentes dos membros permanentes bloqueiam frequentemente qualquer decisão relevante.
Outra, mais profunda, é a erosão da autoridade política das próprias Nações Unidas. Ora é muito injusto reduzir a Organização apenas à sua dimensão de paz e segurança, esquecendo o vastíssimo conjunto de instituições que regulam áreas essenciais da vida internacional. Mas, aos olhos da opinião pública, é sobretudo a incapacidade para prevenir ou travar conflitos que acaba por definir a imagem da Organização.
Podemos dizer, e com razão, que a responsabilidade não pertence ao Secretariado nem ao sistema das Nações Unidas, mas aos Estados que recusam consensos e limitam os seus instrumentos de ação.
Contudo, em política internacional, a perceção acaba muitas vezes por produzir efeitos tão relevantes como a própria realidade. Em política, o que parece é.
O próprio Secretário-Geral das Nações Unidas, António Guterres, tem sido alvo de críticas frequentes. Independentemente do juízo que cada um faça sobre a sua atuação — e eu faço uma avaliação globalmente positiva— , há que reconhecer que dificilmente outro Secretário-Geral exerceu funções num contexto tão adverso: iniciou o mandato durante a primeira Administração Trump, que tinha a desvalorização da ONU na sua agenda declarada; enfrentou a guerra na Ucrânia; assistiu ao eclodir da crise de Gaza; viu regressar Donald Trump à presidência dos Estados Unidos; e acompanha hoje uma crescente tendência para que as grandes potências atuem à margem das Nações Unidas, recorrendo ao Conselho apenas quando lhes convém obter uma legitimação formal.
É neste contexto que Portugal vai exercer o seu mandato. Não num Conselho de Segurança forte e influente, mas numa instituição cuja eficácia é hoje bastante menor do que em momentos anteriores da sua história — nomeadamente nos três momentos em que Portugal, no passado, integrou o Conselho de Segurança.
Isso não retira importância à nossa futura presença. Obriga, isso sim, a calibrar as expetativas.
Chego, assim, ao segundo ponto que gostaria de abordar.
Costuma dizer-se que um dos principais ativos de Portugal reside na sua múltipla pertença: somos membros da União Europeia, da NATO, da CPLP, mantemos uma relação privilegiada com o espaço ibero-americano e dispomos ainda de uma reconhecida capacidade de diálogo com diferentes regiões do mundo.
Tudo isso é verdade — mas também tudo isso é cada vez mais relativo.
Durante muitos anos, a União Europeia foi percecionada nas Nações Unidas como uma força particularmente credível na defesa do Direito Internacional, do multilateralismo e da resolução pacífica dos conflitos. Mesmo não dispondo de um assento autónomo no Conselho de Segurança, beneficiava da presença de dois membros permanentes — hoje apenas um — e da eleição regular de Estados-membros para lugares não permanentes. A sua influência resultava menos do seu poder substantivo — militar, económico ou outro — do que da autoridade normativa que conseguia projetar.
Ora essa autoridade sofreu um desgaste significativo — e creio que irreversível.
A posição europeia perante a agressão russa contra a Ucrânia foi perfeitamente coerente com os princípios que a União afirma querer defender e correspondeu, aliás, ao sentimento largamente dominante entre as opiniões públicas dos seus Estados-membros — o que é um importante fator de legitimação política.
Mas, tempos depois, o conflito de Gaza colocou a União perante um teste muito mais difícil. Não vale a pena ignorar o evidente desconforto que esta questão suscita na Europa. A divisão interna dos Estados-membros explica parte das dificuldades, mas não explica tudo. Aos olhos de grande parte do mundo, a União Europeia passou a ser vista como aplicando os mesmos princípios com graus diferentes de exigência, consoante a sua proximidade aos protagonistas dos conflitos. A credibilidade da União Europeia sofreu — em Gaza, na Cisjordânia, na atitude perante o Acordo de Associação com Israel — uma terrível machadada.
Convém acrescentar que esta dificuldade não resulta apenas de incoerência política: resulta também da incapacidade estrutural da União para produzir consensos rápidos em crises onde os Estados-membros têm histórias, sensibilidades e interesses profundamente distintos. Mas o efeito final, aos olhos do mundo, é o mesmo: a erosão da autoridade normativa europeia.
É precisamente aqui que Portugal pode vir a enfrentar um desafio delicado. Sendo naturalmente solidário com a posição europeia, terá igualmente interesse em preservar uma margem de credibilidade própria junto de muitos países vulneráveis, cuja confiança na consistência política da Europa diminuiu visivelmente nos últimos anos.
Gostaria, aliás, de acrescentar uma nota que considero importante.
Num momento em que o sistema multilateral atravessa talvez a sua maior crise desde o final da Guerra Fria, surpreende-me que a União Europeia não assuma uma defesa mais firme da arquitetura multilateral construída ao longo das últimas décadas.
Registei, por isso, com satisfação, as recentes declarações do Senhor Ministro dos Negócios Estrangeiros em defesa do multilateralismo. Espero que essa atitude venha a reproduzir-se no nosso discurso futuro em Bruxelas e venha a estar presente, em permanência, na nossa atitude em Nova Iorque. Se há uma causa em que a Europa continua a poder exercer verdadeira liderança, é precisamente na defesa das instituições multilaterais e do primado do Direito Internacional. Poucos outros atores dispõem hoje dessa legitimidade. Convém que a Europa se lembre disso. E convém lembrar-lhe.
Quanto à NATO, pouco acrescentaria. Portugal continuará naturalmente a assumir as responsabilidades decorrentes da sua pertença à Aliança Atlântica. Convém, contudo, recordar que a perceção da NATO continua longe de ser uniforme fora do espaço euro-atlântico. Em muitas regiões do mundo, qualquer alargamento das ambições estratégicas da Aliança para além da sua defesa coletiva continua a suscitar fortes reservas. Os desenvolvimentos mais recentes parecem apontar para uma maior contenção dessas ambições, pela concentração prioritária em determinados cenários de risco geopolítico, o que poderá contribuir para evitar mais tensões. Eu diria que quanto menos a NATO for evocada à mesa do Conselho de Segurança melhor será.
Quanto à CPLP, sejamos honestos: no plano político-estratégico internacional, a organização tem uma expressão essencialmente simbólica. A Comunidade dos Países de Língua Portuguesa constitui um instrumento interessante de cooperação cultural e técnica, mas seria um erro crasso apresentá-la como um bloco diplomático coerente nas questões de paz e segurança internacional.
As prioridades estratégicas dos seus membros são demasiado diversas. Encontramos países da CPLP inseridos em espaços políticos muito diferentes, com alianças, interesses e sensibilidades frequentemente divergentes. Isso relativiza muito o valor da organização nesta matéria específica e aconselha muita prudência. Para ser mais claro: a CPLP funciona sobretudo no plano simbólico — e praticamente não existe no plano político. Elevar a CPLP a bloco de concertação no Conselho de Segurança não é realismo, é mero voluntarismo e retórica.
Finalmente, a dimensão ibero-americana. Também aqui o contexto mudou profundamente.
Durante muitos anos, Portugal e Espanha beneficiaram de uma relação particularmente equilibrada com a América Latina. Hoje, a crescente polarização política da região, a redefinição das prioridades estratégicas de Washington e a evolução interna de alguns dos principais países latino-americanos tornaram esse espaço muito mais imprevisível.
Portugal deverá, por isso, preservar aquilo que sempre constituiu uma das suas maiores vantagens: a capacidade de dialogar com todos sem se tornar prisioneiro de nenhum alinhamento automático.
E, neste contexto, a nossa complacência perante o flagrante desrespeito dos Estados Unidos pelo Direito Internacional na Venezuela foi um erro de palmatória, que não nos prestigiou. A nossa bússola moral não pode vacilar consoante a latitude e a força do infrator. Quando nos falta a coragem de apontar a Washington o que criticamos noutras potências, não estamos a fazer diplomacia de Estado, estamos a praticar o seguidismo geopolítico.
É mera realpolitik? É, mas a palavra tem outros significados menos prestigiantes, em especial quando outros têm a coragem de proceder de modo diferente.
Para concluir, gostaria de dizer que a principal mais-valia que Portugal pode levar ao Conselho de Segurança é a sua coerência. Não dispomos do poder militar das grandes potências nem da capacidade económica de muitos outros Estados. O nosso verdadeiro ativo continua a ser outro: uma tradição diplomática de moderação, de diálogo e de respeito pelo Direito Internacional.
Num Conselho de Segurança cada vez mais marcado pela lógica da confrontação entre poderes, esse poderá parecer um capital modesto. Mas quando o poder deixa de produzir consensos, é muitas vezes a credibilidade que passa a constituir a forma mais útil de influência. E a credibilidade não é apenas um valor moral: é um instrumento operacional que aumenta a capacidade de mediação, facilita alianças pontuais e torna Portugal um interlocutor procurado quando outros se bloqueiam entre si.
É essa credibilidade que Portugal deverá procurar afirmar durante o seu mandato — sabendo que ela não se declara nos discursos, mas se afere precisamente nos momentos em que é mais incómodo defendê-la.
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