A abordagem de temas europeus da dimensão dos que foram propostos na Agenda 2000 – o projecto de planificação financeira para a União Europeia entre 2000 e 2006 -, cujas consequências para o futuro do nosso país são da maior importância, necessita de se alargar aos diversos sectores da sociedade portuguesa e requer mesmo como que a criação de uma cumplicidade objectiva entre esses mesmos sectores e os responsáveis políticos. Uma cumplicidade que não tem como finalidade absolver estes últimos pelas escolhas feitas, mas tão somente garantir que a perspectiva sectorial qualificada dos primeiros não é esquecida na formulação de uma decisão que, em última instância, compromete o Estado e condiciona o desenvolvimento colectivo.
Ao respondermos à questão “o que é a Agenda 2000 ?”, somos tentados a uma resposta simples, mas algo provocatória: a Agenda 2000 não é mais do que a radiografia do nível actual da ambição europeia. Com efeito, ela consagra a filosofia estratégica apresentada pela Comissão, a solicitação dos Estados membros. Com ela, pretende-se formular uma resposta aos novos desafios com que a União Europeia se confronta, tentando compatibilizar o imperativo político do alargamento com um modelo diferenciado para o prosseguimento das políticas integradoras, tudo isto num quadro de não pretendido agravamento do esforço financeiro comum. Esta aparente tentativa de fazer a quadratura do círculo assenta, finalmente, numa leitura prospectiva do crescimento do produto dos actuais Quinze e dos futuros aderentes, no período de uma década.
A grande e complexa característica do conjunto de propostas que a Agenda 2000 encerra é a cumulação, nos termos de referência em que se apoia, de uma série de indeterminações e de variáveis dificilmente controláveis. O exemplo mais evidente é a impossibilidade de consideração da data efectiva de acesso de novos Estados membros à União e, por esse motivo, a dificuldade de introduzir um modelo diferenciado de regime de decréscimo das ajudas aos actuais Quinze, assente em dados minimamente realistas.
Por outro lado, nenhuma das propostas incluídas na Agenda 2000 leva em conta os modelos de aplicação transitória das políticas que os futuros alargamentos forçosamente acarretarão, o que cria um imenso espaço de indefinição que é difícil de gerir no plano negocial.
Todas essas indeterminações têm o efeito perverso de transformarem o texto da Agenda 2000 num documento aberto, susceptível de várias leituras - desde as relativamente optimistas até às mais catastróficas - como todos já tiveram a oportunidade de observar desde o seu aparecimento.
No que directamente toca a Portugal, a questão é muito clara: não sendo nós do principais beneficiários das políticas que a Agenda 2000 optou por privilegiar, somos, contudo, dos principiais prejudicados pela linha seguida naquela proposta, no sentido de fazer assentar nas políticas estruturais o essencial do esforço para comportar os futuros alargamentos.
De forma um tanto bizarra, a complexa situação em que a Agenda 2000 nos colocou tem, a nosso ver, a vantagem de tornar muito clara a interpretação dos seus efeitos directos sobre o caso português.
Valerá a pena interrogarmo-nos sobre se tudo poderia ter sido diferente, se a Comissão poderia ter optado por uma outra metodologia de abordagem que tornasse as coisas mais transparentes e mais concretas. Não temos a mais leve dúvida que teria sido possível avançar numa outra direcção, se tivesse havido vontade política para o fazer. Mas não houve e é na explicação dessa falta de vontade para optar por um modelo alternativo que deve ser procurada a chave política desta proposta de reforma.
Com efeito - e a título de mero exemplo -, uma fórmula perfeitamente possível, que a Comissão não quis encarar, seria a de estabelecer um quadro de Perspectivas Financeiras temporalmente mais limitado, que poderia prolongar-se até ao primeiro dos próximos alargamentos. Esse quadro intercalar mais curto poderia mesmo, se outra fórmula não fosse consensualizável, assentar apenas no nível de recursos próprios do último ano do período financeiro anterior, deixando assim o financiamento da União de ser marcado por uma subida anual regular desses mesmos recursos.
Seria já uma opção algo recuada em termos de ambição europeia - lembremo-nos que a Comissão chegou a propor 1,37 % do PNB para uma eficaz execução de políticas na União ainda a Doze - mas talvez fosse a opção possível no estado médio actual da disponibilidade dos diversos Governos em matéria orçamental.
Nessa hipótese, e assente numa perspectiva de crescimento razoável do produto europeu a Quinze, o financiamento da “pré-adesão” ficaria garantido através de um reforço substancial da rubrica das Acções Externas. A estabilização da ajuda para os actuais Estados membros contribuiria para consolidar o esforço anteriormente executado, abrindo, de qualquer forma, o terreno para um quadro futuro de diminuição faseada, à luz mais realista das exigências que as negociações do alargamento, entretanto em curso, fossem projectando.
Neste modelo, a evolução da planificação financeira far-se-ia sabendo sempre, concretamente, quantos e que países integrariam a primeira vaga do alargamento. Tal permitiria definir que esforço seria necessário mobilizar para a respectiva integração, à luz de dados mais reais - porque mais próximos no tempo - sobre o modo como as diversas políticas lhes seriam aplicadas. Tal conduziria à fixação de umas novas Perspectivas Financeiras para o primeiro período pós-alargamento, as quais, além do mais, teriam já em conta o que por ora é uma outra imensa incógnita que esta Agenda 2000 mete sob o tapete - o impacto do projecto do euro e da experiência de execução da 3ª fase da União Económica e Monetária (UEM) na economia europeia.
Mas, perguntar-se-á, porque razão este ou outro modelo alternativo não foi encarado ? Porque é que se insistiu em forjar um plano financeiro assente em tantas variáveis dificilmente ponderáveis a esta distância ?
Sem que isto se possa confundir com uma qualquer teoria conspirativa, não temos dificuldade em assumir publicamente que entendemos que a Agenda 2000, na sua formulação actual, tem como objectivo garantir uma dulcificada transição entre dois modelos de integração europeia que, não se excluindo, têm entre si fortes contradições de natureza estratégica.
Com isto queremos afirmar que é nossa convicção que a Comissão Europeia tem consciência clara de que o modelo de integração que tem estado em vigor, e cuja lógica se nos aplicou desde 1986, tem os seus dias contados e vai ser substituído. O crescimento e o reforço da rede de políticas de natureza económica que esse modelo comportava, na procura da aproximação progressiva do nível de desenvolvimento dos diferentes Estados membros, deixou de ser o objectivo estratégico comum, diga-se o que se disser. Assim, começa a prevalecer em sectores europeus responsáveis a convicção profunda que a Europa integrada irá ser, pelo menos, dualista no seu desenvolvimento futuro e nas políticas para o prosseguir, e que a diferenciação será aceite como regra estruturante essencial da União Europeia do futuro. Aliás, a consagração institucional da chamada “flexibilidade” ou “cooperações reforçadas” mais não é que a abertura formal para essa nova realidade.
A justificação da opção por este novo modelo de integração deriva assim, e muito simplesmente, da assunção da prioridade política de garantir o alargamento geográfico do espaço comunitário, mesmo que em detrimento da respectiva homogeneidade global. Resta saber qual será o termo médio dessa Europa menos integrada e em que medida ele é suficiente para assegurar um nível de coerência global de políticas colectivas.
A isto temos ainda de juntar a indisponibilidade que hoje se detecta nos contribuintes líquidos para encarar um esforço financeiro acrescido com vista a garantir um razoável prosseguimento das políticas dos actuais Quinze, que vá de paralelo com uma ajuda significativa aos novos membros.
Neste contexto, o caso do nosso país é muito mais complexo de gerir, porque a mudança de filosofia integradora apanha-nos no curso de um processo de maturação do efeito das ajudas. Acresce que o tecido económico português está, precisamente neste mesmo período, a levar a cabo um processo de reajustamento e de modernização, nomeadamente no sector industrial, num quadro de aplicação completa do Mercado Interno e dos efeitos da globalização, quadro esse que se revela gerador de inevitáveis quebras de competitividade. Esta é uma situação bem diversa daquela em que estão alguns dos nossos parceiros comunitários, que tiveram o ensejo de conduzir o mesmo processo de reconversão produtiva num cenário bastante mais proteccionista.
Para Portugal, o processo de ajuda estrutural necessitaria de algum tempo mais de execução continuada para produzir efeitos duradouros, em especial para nos garantir que os nossos interesses possam evoluir no sentido da sua adequação ao novo modelo de políticas que se verifica estar a ser privilegiado pela União. Ora o que tudo indica - e a leitura dos nossos interesses actuais projectados na Agenda 2000 assim o revela - é que esta mutação de prioridades políticas tem lugar excessivamente cedo para as nossas prioridades nacionais e que a gestão do processo de transição é, assim, muito mais complicada e de resultado mais incerto para o nosso país.
Cremos que é importante referir aqui uma constatação que se nos evidencia no dia-a-dia comunitário, em particular após o último alargamento aos países escandinavos e à Áustria. Essa constatação tem a ver com a definição daquilo que, por facilidade, designaremos como o padrão médio de interesses da União, isto é o nível de formulação de políticas que melhor representa a generalidade dos Estados membros e que, muito naturalmente, se objectiva na condução da União e, muito em particular, nas propostas que a Comissão Europeia apresenta.
Pela experiência em torno da condução de diversos processos em Bruxelas, somos levado a concluir que o padrão médio de interesses da União não corresponde, em muitos e importantes aspectos, ao interesse português actual, mesmo se assumirmos uma leitura diacrónica e dinâmica da respectiva evolução. Com efeito, arriscamo-nos mesmo a afirmar que, em particular após o já referido último alargamento, Portugal agravou a sua marginalidade face a determinadas políticas da União e que começa a ser difícil gerir essa distância em termos do processo decisório de Bruxelas e Estrasburgo. A circunstância das decisões comunitárias serem crescentemente tomadas por maioria qualificada, num processo que é, em si, imparável e que se justifica, muito simplesmente, pela lógica da eficácia, tenderá, no futuro, a tornar mais evidente esta periferização dos nossos interesses.
Neste contexto, só há duas respostas possíveis e cumulativas.
A primeira é a resposta dinâmica, que passa pelo esforço de recentragem das nossas opções em matéria de desenvolvimento, isto é, pela nossa aproximação, algo voluntarista, a esses padrões prevalecentes. Todo o esforço para entrar no primeiro grupo da 3ª fase da UEM vai nessa direcção e uma série de opções e de orientações que temos procurado projectar em Bruxelas, no sentido de nos inserir de forma muito mais activa nos debates centrais europeus, segue a mesma lógica. Aparentemente essa é a resposta mais racional, é a resposta lógica de um país que não tem medo de se confrontar com o choque de modernidade e que percebe que para tal chegou o tempo certo.
Essa resposta é possível e indispensável em determinados domínios - e a bondade da opção pela política de convergência nominal aí está para o demonstrar. Mas outros domínios há em que uma resposta desse teor tem o seu preço no curto prazo, nomeadamente por desencadear impactos negativos sobre determinadas faixas do tecido produtivo. Esses sectores não têm condições para beneficiar em pleno da adopção de certas opções, sofrendo assim efeitos graves não compensados, de imediato, pela criação de soluções alternativas a nível da produção. O caso do ambiente é, talvez, dos mais patentes, mas diversas dimensões da política comercial externa são igualmente exemplos significativos.
Além disso, esse voluntarismo tem limites: não é possível estar em determinados projectos europeus, adoptar algumas políticas de vanguarda, pela simples razão de que “não estamos lá”. Por exemplo, não temos dimensão tecnológica para explorar determinadas linhas de investigação aplicada, por muito que gostássemos de as prosseguir com os nossos parceiros. Assim, o nosso actual grau de desenvolvimento funciona como um limite para o nosso esforço de recentragem europeia, que nem a boa vontade e o europeísmo mais esforçado podem ajudar a ultrapassar.
Há ainda uma segunda resposta a este desafio, e essa é de natureza mais estática. Trata-se da utilização possível dos mecanismos de decisão comunitária para forçar a concentração da atenção nos nossos próprios interesses. Esta segunda resposta implica, no presente estado institucional de coisas, uma delicada e cada vez mais difícil política de alianças, assente na assunção de que existe uma geometria variável de interesses no conjunto dos Estados membros.
O próximo alargamento pode, no entanto, acabar por trazer algumas surpresas interessantes neste domínio, pela circunstância de passarmos a contar com novos parceiros que, em certos sectores, podem ter connosco algumas afinidades - que o mesmo é dizer algumas linhas comuns de interesses, nomeadamente derivadas de similitudes de grau de desenvolvimento, que não deixarão de ter reflexos no processo decisório comunitário.
Aliás, é a consciência de que a gestão orçamental numa União alargada se tornará mais complexa para os seus interesses que parece levar alguns dos mais importantes contribuintes líquidos dentre os actuais Quinze a quererem forçar uma reforma institucional radical, a ocorrer ainda antes do próximo alargamento. Em causa está, essencialmente, a gestão de verbas que alimentam certas políticas que são do seu interesse prioritário. Esses países entendem - e muito bem, de acordo com a sua perspectiva - que não se podem dar ao luxo de ver a gestão quotidiana da União, que hoje controlam no essencial, bloqueada ou sujeita a uma laboriosa negociação futura, pela possível conjugação de Estados com interesses similares entre si, mas com um padrão de desenvolvimento inferior à média comunitária, que não deixarão de querer fazer projectar no corpo de políticas, bem como da legislação comunitária. Essa parece ser a razão para a regular insistência na reforma da ponderação de votos e para a redução da dimensão da própria Comissão - que, não o esqueçamos, vota internamente por maioria simples o que, no futuro, poderá vir a resultar em curiosos cenários potenciais.
Neste quadro, cremos que há que ter a consciência perfeita que alimentar um discurso sobre a reforma institucional, baseado em meros critérios de democraticidade e de eficácia, vale o que vale. Esses critérios, que têm um interesse natural para uma União operativa que todos desejamos promover, somam-se, contudo, aos imperativos essenciais, e esses são do domínio dos interesses objectivos dos Estados - e é uma imperdoável ingenuidade, como por aí vemos frequentemente, referir uns sem ter os outros em conta.
Mas, afinal, perguntar-se-á, o que é que isto tem a ver com a Agenda 2000 ? Tudo.
A Agenda 2000 reflecte precisamente uma consideração diferenciada dos vários interesses dos Estados europeus, uma priorização das políticas que os beneficiam ou os afectam, com tradução na distribuição pela várias rubricas das prioridades orçamentais numa União alargada, à luz da lógica de equilíbrio de poderes que hoje marca a União a Quinze, e que alguns pretendem, a todo o custo, manter no futuro. A Agenda 2000 não pode ser desligada do quadro institucional que o Tratado de Amesterdão fez evoluir em matéria decisória - mais maioria qualificada, mais co-decisão com o Parlamento Europeu - e que promete ter um prolongamento na anunciada Conferência Intergovernamental que antecederá o primeiro alargamento.
Todos estes aspectos se ligam e não vale a pena ter quaisquer ilusões: este é um debate sobre a distribuição de poder, ou melhor, pela conservação dos equilíbrios que hoje prevalecem na União. Esta será uma constatação política que alguns, talvez, qualificarão de excessivamente fria. Foi de propósito que despimos esta análise, que é de uma natureza que sabemos controversa e politicamente incorrecta, da vulgata euforista do discurso europeu tradicional. É porque pensamos que não está ainda assumido por muitos que a Europa dos anos 80 ou do início dos anos 90, a Europa da solidariedade e da duplicação dos fundos - para sermos claros, a Europa que pagou o Mercado Interno com a Coesão -, essa Europa começou a cair com o muro de Berlim.
Embora a experiência negocial que Portugal teve naquela época nos possa ser historicamente de alguma utilidade, é preciso ver que o mundo europeu mudou muito e a própria política de alianças se transformou. Quem não entender isto, e vier a terreiro com velhas receitas, não aprendeu nada, ou então pretende apenas obter dividendos políticos. Todos nós temos suficiente respeito pelo contínuo empenhamento do nosso país no processo comunitário para podermos hoje ter a coragem de assumir um discurso frontal, que desconstrua o modo como a União Europeia de hoje funciona.
Não temos o mais leve cepticismo quanto às virtualidades globais da nossa integração. Bem pelo contrário. Mas é precisamente pelo facto de termos uma leitura muito positiva sobre o modo como a Europa se projectou sobre a realidade portuguesa, sobre o choque de modernidade e de desenvolvimento que induziu no nosso país, que temos alguma dificuldade em aceitar que esse esforço possa vir a ser posto em causa pela adopção de propostas que podem fazer perigar o que foi laboriosamente conseguido até agora.
A União Europeia é uma conjugação de interesses diversos que ganham em se assumir em conjunto. Em nenhum outro contexto o interesse português estaria melhor protegido do que no âmbito da União Europeia, apesar das disfunções sectoriais inevitáveis que, aqui ou ali, possam detectar-se. Mas, para que nos revejamos nas instituições europeias, é importante que possamos condicionar e adaptar esse mesmo contexto europeu à diversidade de todos os interesses nacionais que nele se projectam. E, no que nos toca, aos nossos interesses.
O debate público em torno da Agenda 2000 iniciou-se em Julho de 1997 e, no plano formal, teve um período de intensa discussão no âmbito do Conselho de Ministros comunitário entre Setembro e Dezembro seguintes.
Alguns tentaram, praticamente desde o início, fixar algumas constantes que pudessem balizar - que o mesmo é dizer, condicionar - a discussão futura. Essencialmente, esses países pretendiam começar por definir, desde já, o nível de Recursos Próprios do futuro quadro financeiro. Pela nossa parte, mostrámo-nos sempre indisponíveis para acordar na fixação de um tecto de recursos sem que fossem aceites, em paralelo, alguns princípios básicos que entendíamos indispensável assegurar.
Não foi uma tarefa fácil, embora não estivéssemos sós nesta posição. Foi possível, entretanto, assegurar o reconhecimento pelo Conselho Europeu da necessidade de ser feita “uma distinção clara, na apresentação e na execução do futuro quadro financeiro, entre as despesas que se referem à União na sua composição actual e as despesas reservadas aos futuros aderentes, a título de ajuda de pré-adesão ou de adesão”. Isto é, sem dúvida, uma linguagem que nos convém.
Temos ainda vindo a desenvolver, junto dos nossos parceiros e das instâncias comunitárias, um argumentário sólido, que chama a atenção para os problemas específicos que a Agenda 2000 nos coloca e que procura apontar soluções para correcção de algumas das suas propostas, numa perspectiva que pretendemos objectiva. Nos nossos contactos temos, em especial, sublinhado a necessidade de ser garantido o princípio da equidade do esforço financeiro, entre os actuais Quinze, no que toca à integração dos novos Estados membros, tanto mais que há um evidente impacto diferenciado desse mesmo alargamento - pela positiva e pela negativa - entre os diferentes Estados membros da actual União.
Essa nossa acção diplomática não deixa de relevar a circunstância de Portugal se ter colocado, desde o início deste debate, numa posição de grande clareza face ao processo do alargamento, precisamente por partilharmos a convicção que ele constitui um imperativo essencial para a estabilidade do continente. O modo como o nosso país soube gerir a sua posição na recente discussão que, sobre esta matéria, ocorreu dentro da União garantiu-nos um capital de credibilidade, não apenas junto dos futuros membros, mas igualmente junto dos nossos parceiros, com quem partilhamos essa leitura do alargamento como interesse comum europeu.
Essa credibilidade vai ser importante para a gestão de uma negociação que nada tem de fácil. Diríamos mesmo que, no âmbito europeu, a negociação da Agenda 2000, no contexto conjuntural em que se insere, é talvez a mais difícil negociação desde que entrámos para a CEE. Basta ver o quadro de alianças possível, no cruzamento dos interesses que se reflectem nas várias políticas, para se perceber a complexidade da tarefa. Estamos em crer que a razão
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nos assiste. A firmeza com que não deixaremos de expressá-la é um bom trunfo nesse exercício.
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