Antecipando, em síntese, o teor deste artigo, entendemos que os passos dados na última Conferência Intergovernamental, em matéria de defesa e segurança, constituíram apenas pequenos ajustamentos que, a não serem complementados a prazo pela objectivação de uma vontade política concreta, poderão ter limitado significado em termos práticos.
Se bem que o contrário também contenha parte da verdade: se houver mobilização e interesse político por parte dos Estados membros, os instrumentos actualmente ao nosso dispor constituem já um quadro operativo suficiente para se poder actuar eficazmente.
O Tratado de Amesterdão, no relativo minimalismo das suas reformas, tem de ser considerado, muito claramente, um tempo necessário de passagem na construção europeia. Amesterdão estava já anunciado e calendarizado em Maastricht e a perspectiva de um próximo e substancial alargamento da União veio apenas reforçar a importância originária da tarefa. Convém ainda não esquecer que a Conferência Intergovernamental se destinava, no espírito de alguns, a procurar garantir a alteração de alguns equilíbrios ou desequilíbrios - conforme a perspectiva - que não fora possível modificar no anterior exercício. Se isso veio ou não a ser conseguido em Amesterdão é tema para uma análise de outro tipo.
A realidade, porém, é que o Tratado de Amesterdão, nomeadamente no domínio da Defesa e Segurança, fica, como atrás se disse, aquém do que muitos esperariam e até, arriscaria afirmar, bastante aquém daquilo que a maioria dos Estados membros desejaria.
Tendo Maastricht aberto já o caminho para um tratamento comum das questões da política externa e de segurança, embora mantendo-as num “pilar” específico de raiz predominantemente intergovernamental, veio a verificar-se em Amesterdão que não estavam ainda maduras as condições para um qualquer salto qualitativo muito radical neste domínio, embora os termos de referência do quadro global europeu se tenham entretanto alterado substancialmente.
Amesterdão surge num momento em que, no quadro da NATO, se discutiam as questões da partilha de responsabilidades no cenário europeu e, em especial, estavam no seu ponto mais delicado certo tipo de opções estratégicas essenciais, a principal das quais era o próprio alargamento da organização.
Além disso, não podemos esquecer que o percurso de aproximação, em matéria de política de defesa e segurança, por parte de alguns países que recentemente haviam aderido à União Europeia - casos da Áustria, da Finlândia e da Suécia -, estava então, como ainda hoje está, muito longe de percorrido.
O panorama estratégico de Amesterdão combinava, assim, uma vontade formal no sentido da agregação de países do Centro e do Leste do continente ao projecto que se foi construindo deste lado da Europa, em busca da colmatação de um sentimento de orfandade surgido no período pós-guerra fria, com a definição de um novo padrão organizativo em matéria de segurança e defesa do continente que conseguisse compatibilizar um conceito de identidade europeia nesse domínio com as ainda diversificadas idiossincrasias nacionais que nele se projectavam.
A evolução do tratamento da Política Externa e de Segurança Comum no debate que conduziu a Amesterdão sofreu ainda de uma grande e inultrapassada limitação. Essa limitação tem a ver com aquilo que poderia ser designado como a definição dos patamares psicológicos de cada Estado em matéria de partilha de soberania e a crescente dificuldade de os conjugar temporalmente num processo de revisão do Tratado.
Quero com isto referir a circunstância, que me parece evidente, de ser cada vez mais difícil, num percurso conjunto que sai já para além da mera integração de natureza económica, garantir perspectivas comuns noutras áreas mais sensíveis, que possam ter tradução em letra de Tratado.
Repare-se que estamos, progressivamente, a caminhar em terrenos que tocam de perto o conceito tradicional de soberania, onde a lógica nacional sempre tendeu a prevalecer, e onde, por constrangimentos institucionais internos ou por sensibilidades nacionais diferentemente motivadas, a obtenção de posições comuns entre os Estados membros se torna mais complexa. E isto é tão válido para a PESC como o é para a Justiça e para os Assuntos Internos.
Poderá ser argumentado que, em matéria de segurança e defesa, a nossa cultura comum já ultrapassou essa limitação e que, nomeadamente no quadro da Aliança, muitos dos actuais Estados membros da União têm um percurso de trabalho em conjunto muito concreto, que já não se pauta por quaisquer traumas em matéria de soberania. Embora isso possa ser formalmente verdadeiro, importa ter presentes duas realidades.
A primeira é a de que há parceiros que, por razões muito específicas, entendem que o quadro europeu não pode prevalecer neste domínio sobre o vínculo transatlântico, privilegiando este como espaço de afirmação onde melhor crêem poder e dever consagrar os seus esforços.
A segunda realidade é a de que há países membros da actual União Europeia que, pelo menos por ora, continuam a não se rever numa estrutura de defesa e segurança assente numa partilha global de meios.
Desta forma, poder-se-á concluir que a evolução da dimensão defesa e segurança em Amesterdão acabou por sofrer de uma conjugação perversa de algum atlanticismo radical com a permanência dos efeitos de um passado neutralista de alguns Estados Membros. Esse duplo movimento bloqueador viria a revelar-se o factor essencial que determinou o modelo final saído de Amesterdão neste domínio.
Simplificando um pouco, poder-se-ia dizer que durante os debates da Conferência Intergovernamental puderam detectar-se duas linhas essenciais.
Uma primeira linha tinha, como elemento central, a ideia de que a União da Europa Ocidental (UEO) deveria permanecer praticamente intocada no seu quadro funcional e de articulação com a União Europeia (UE). Esta orientação tinha como objectivo preservar, em absoluto, a autonomia da UEO face à União Europeia, que o mesmo é dizer garantir a manutenção do seu laço essencial com a NATO, sem a fazer evoluir para uma dependência político-estratégica das opções comunitárias em termos de PESC.
No outro extremo, situava-se uma linha integracionista, promotora de uma leitura radical do processo de aproximação UE-UEO esquissado no Tratado de Maastricht que, nomeadamente, permitisse explorar o sentimento de frustração europeia gerado em crises como a da ex-Jugoslávia, através da promoção de um modelo de gestão política que se afirmasse como complementar da identidade europeia de defesa e segurança em construção no âmbito da NATO.
No espaço entre estas duas posições limite situou-se outra perspectiva, titulada inicialmente por países de tradição neutralista, e que apostava numa vinculação limitada em termos de objectivos e partilha de meios. Essa terceira linha considerava que a assunção pela União Europeia das chamadas “tarefas de Petersberg” era o quadro limite para a sua intervenção, criando desta forma dois tempos operativos autónomos entre si no quadro da UEO, aos quais ficariam desigualmente ligados os Estados Membros da União Europeia.
A solução encontrada, e que se acabou por fazer em torno desta última orientação, foi, por assim dizer, salomónica e terá correspondido à evolução possível no quadro actual de vontades políticas e de apetência por modelos integrados, devendo ser reconhecido que dificilmente seria então viável ir mais longe neste domínio. A circunstância de estar prevista uma reanálise a prazo do problema poderá vir a alterar esta perspectiva, embora se pressinta que continuam a não estar reunidas as condições necessárias para uma alteração substancial de vontades nos dois elementos extremos bloqueadores atrás referidos.
Mas vejamos, mais em concreto, alguns aspectos do que ficou consagrado.
Com a integração das “tarefas de Petersberg” nos objectivos da União Europeia, o conjunto dos Estados membros da União, mesmo os que não são hoje membros da NATO, reconhecem a sua responsabilidade comum na manutenção de um sistema internacional de segurança. Se bem que reduzida, esta evolução não pode ser considerada despicienda, num tempo em que as ameaças de conflito militar de grande escala diminuíram flagrantemente e onde as principais e mais óbvias ameaças se situam em conflitos locais, de amplitude muito mais limitada, conflitos esses para os quais as “tarefas de Petersberg” parece constituírem a resposta mais adequada.
Alguns dirão que a preservação da decisão por unanimidade neste domínio retira eficácia aos mecanismos delineados no Tratado, tornando plausíveis cenários de bloqueio - ou de pesada negociação, o que vem dar ao mesmo - que podem inviabilizar intervenções concretas.
Mas sejamos realistas: colocar meios de intervenção militar na dependência de decisões por maioria parece-nos, por ora, um cenário sem sentido. Aliás, mesmo em dimensões de natureza puramente diplomática, sem implicações militares, a linguagem consensualizada em Amesterdão não se afastou muito desta perspectiva.
A questão, como antes se referiu, continua a estar sempre na formação de uma vontade política comum e se essa não existir, em domínios tão sensíveis como estes, não vale a pena termos a ilusão de que é possível instituir modelos de decisão que possam acabar por menorizar alguns Estados, se essa não for a sua vontade e se não for criado um quadro de exclusão automática de responsabilidades para quem se não queira sentir vinculado às decisões.
Mas vejamos um pouco a questão da evolução da relação UE-UEO no novo Tratado.
Esta relação havia sido já estabelecida em Maastricht, numa formulação muito burilada, com o óbvio objectivo de poder comportar todas as sensibilidades. Em Amesterdão foi-se um pouco mais longe, através de ligeiras alterações, que levam a PESC a incluir “a definição progressiva de uma política de defesa”, a qual “poderá conduzir a uma defesa comum, se o Conselho Europeu assim o decidir”.
Com o objectivo de dar um impulso a este movimento, seis Estados membros, a que Portugal veio posteriormente a associar-se, propuseram integrar a UEO em três fases - hipótese que não veio a ter consagração. Ficou apenas no Tratado uma intenção geral, através da seguinte formulação: “A União encoraja o estabelecimento de relações institucionais mais estreitas com a UEO com vista à integração eventual da UEO na União, se o Conselho assim o decidir”.
Deixou-se, assim, expressa uma perspectiva de aproximação entre as duas organizações. Mas, para alguns defensores da fusão, ainda que a prazo, acaba por se suscitar a questão de saber se a integração final da UEO, a vir a acontecer após uma laboriosa cumulação de compromissos, não acabará por ter lugar de uma forma diluída, isto é, se a vocação de defesa prevalecente actualmente na UEO não se perderá no processo de aproximação com a União Europeia. E, a este preço, há mesmo quem pense se valerá a pena alterar o quadro actual.
Nestas questões de defesa e segurança continua a ser patente uma grande preocupação com a ambição dos textos, havendo frequentemente o risco de nos estarmos a afastar das dimensões reais que estão no terreno. E essas dimensões obrigam ao exercício de alguma modéstia.
Terá interesse ter presente que, após 1989, os Estados europeus reduziram em geral os seus orçamentos militares, os produtores europeus de armamento perderam parcelas importantes dos seus mercados tradicionais e, no plano técnico-científico, verifica-se um agravamento da capacidade competitiva europeia nos equipamentos mais sofisticados, nomeadamente face aos Estados Unidos.
Além disso, não vale a pena esconder uma realidade: a capacidade de defesa autónoma da Europa recua actualmente de forma muito significativa, o que nomeadamente ficou claro nas intervenções da Aliança na ex-Jugoslávia.
Os factos, neste domínio, são indiscutíveis: fora do quadro da NATO, os Estados europeus têm apenas uma capacidade de acção limitada, mesmo contra adversários dotados de meios modestos. Isto é patente, por exemplo, nos seus recursos em termos de informações e nas suas capacidades em matéria de transportes rápidos.
O retrato actual da UEO não faz, aliás, mais do que sublinhar esta realidade. A UEO não dispõe de meios operacionais suficientes para levar a cabo operações que se situem para além da manutenção da paz (operações de “peace-keeping”) e, quando se torna necessário desencadear operações de restabelecimento de paz (operações de “peace-making”), tem que recorrer obrigatoriamente aos meios NATO.
A contradição é óbvia: a UE inclui, nas finalidades da sua PESC, o desenvolvimento das “tarefas de Petersberg” mas, na realidade, não tem, por ora, meios operacionais autónomos para as realizar em pleno. Da constatação dessa situação parte, aliás, muito do interesse em conseguir estabelecer as CJTF (“combined joint task forces”), projecto que permitiria dispor de meios militares NATO “não separados, mas separáveis”.
Mas há uma linha irónica de raciocínio que não queremos deixar de testar neste texto: ao alargar as ambições da sua própria PESC, ao dar-lhe objectivos que só é possível realizar com meios UEO, ao reconhecer que estes meios, a partir de certa dimensão, têm forçosamente de ser de origem NATO, logo, ao fazer depender a sua utilização da “luz verde” americana, não estará a União Europeia a caminhar para uma ainda maior dependência, em termos da formulação da sua política de segurança (e, por essa via, da sua própria política externa comum) da vontade americana ? Não funcionará este suposto reforço da dimensão europeia em matéria de defesa e segurança, através da articulação mais íntima entre a UE e a UEO, num sentido ironicamente contrário ao da plena autonomização face aos EUA, que alguns preconizam como linha mais desejável de evolução ?
Esta é uma interrogação que deixamos, com a consciência que tenho de que, muito provavelmente, quaisquer que sejam os riscos, outra alternativa seria sempre impossível de encarar.
Mas há uma segunda fraqueza evidente em matéria de política europeia de defesa que Amesterdão não colmatou e essa diz respeito ao crescente atraso das indústrias europeias de armamento, em especial face às suas congéneres do outro lado do Atlântico.
Como é sabido, na última década os fabricantes americanos levaram a cabo reestruturações muito ambiciosas, com concentração empresarial, com racionalização produtiva e, em especial, com uma reorientação tanto para novos produtos como para novos mercados.
Ora, na Europa Ocidental nada de similar sucedeu. Para muitos, Amesterdão acabou por perder uma oportunidade para dar à Europa uma maior solidez neste domínio, ao manter o sector do armamento fora da lógica do mercado único (art. 223º), evitando a liberalização, e ao não introduzir o conceito de uma política comum de aquisições, particularmente no quadro da UEO.
Não queremos fazer juízos de valor sobre estas opções, tanto mais que, por razões específicas por todos conhecidas, Portugal pode ter vantagens pontuais em preservar por ora um estatuto autónomo, nomeadamente em função da sua dependência face a certos tipos de equipamento. Mas não podemos deixar de reconhecer que há aqui um terreno de óbvia debilidade global europeia a que Amesterdão esteve longe de responder.
Julgamos ter deixado clara a ideia de que o Tratado de Amesterdão pouco mais fez, no domínio que aqui abordamos, do que reduzir alguma da linguagem complexa de Maastricht, ficando, porém, muito aquém da definição de novas linhas de trabalho em comum, salvo no tocante às “tarefas de Petersberg” e, mesmo estas, com as limitações assinaladas.
Ficou também evidente que, na óbvia inexistência de uma vontade comum susceptível de permitir reforçar os instrumentos ao nível do Tratado, há um espaço para poder utilizar o que já existe, desde que pontualmente haja interesse político para actuar em comum - o que, aliás, poderia mesmo dispensar alterações ao Tratado. A questão está em saber se e quando vamos sair do ponto em que estamos.
É neste contexto que cremos útil deixar algumas reflexões mais gerais, que melhor enquadram aquilo que atrás referimos.
O futuro político da União Europeia apresenta, neste momento, algumas incógnitas, embora este conceito não tenha necessariamente de ser lido de uma forma preocupante.
Temos perante nós um esforço de alargamento da área da União com uma dimensão sem paralelo no passado, o que naturalmente exige recursos e/ou adaptação de políticas, o que implica uma reflexão profunda sobre o essencial a preservar no actual tecido integrador.
Estamos, simultaneamente, perante passos decisivos num projecto de União Económica e Monetária que pode, se suceder em pleno, trazer como que um sopro de entusiasmo e um dinamismo renovado ao projecto europeu.
Para alguns, uma evolução positiva deste duplo desiderato tem condições para se transformar num elemento catalizador da integração, o que significa que poderá vir a justificar novos passos em áreas adjacentes à mera dimensão económica. Isto pode traduzir-se, num cenário optimista, na criação de condições para um reforço da União Política, o que, sem qualquer dúvida, criaria uma apetência por uma maior densificação da PESC, em todas as suas dimensões.
Não temos ilusões de que este movimento não deixará de ser polémico, porque, num médio prazo, continua a não haver condições para evitar que nesse projecto futuro se projectem, com força diferenciada, as ambições de alguns Estados que, à escala europeia, têm tentações de potência.
Resta saber se o movimento integrador de natureza económico-monetária, cumulado com o sucesso do alargamento, não poderá induzir factores de apetência por um reforço da imagem externa da Europa que tornem inevitável tal evolução e acabem por diluir as reticências de alguns países para essa solução.
Em aberto continua, a nosso ver, a questão, que parece incontornável, de saber se é possível a uma União alargada garantir, no futuro, um caminho conjunto de todos os Estados Membros dentro do próprio projecto europeu.
Um cenário cada vez mais possível, e que pode ser irrecusável em diversos contextos comunitários, aponta no sentido de um recurso mais frequente à integração diferenciada, isto é, à vinculação de apenas alguns Estados ao exercício de certas políticas. Essa é, muito provavelmente, a solução que o futuro próximo acabará por justificar face aos desafios novos que o alargamento forçosamente trará em diversos domínios da actividade da União - e não cremos que as áreas de segurança e defesa possam escapar a essa realidade.
Se pensarmos em situações como a de novos Estados membros aos quais, por algum tempo, está vedado o acesso à NATO, bem como a provável manutenção de alguma singularidade de raiz neutralista noutros parceiros, julgamos que não será difícil prever que o futuro da União neste domínio pode, muito facilmente, caminhar no sentido de um reforço de integração que envolva apenas um grupo de Estados e deixe os restantes em modelos de articulação diferenciada, com responsabilidades, mas também com vantagens, proporcionais ao seu grau de adesão.
Neste contexto, Portugal tem de fazer um esforço, porventura algo voluntarista e com consequência financeiras, no sentido de uma maior centralidade das suas opções, sem o que poderá caminhar no sentido de mais um dos ciclos de periferização a que historicamente tem estado associado, com desvantagens que são óbvias.
Se é um facto que devemos ser tão europeus quanto os interesses de Portugal o justifiquem, uma leitura das virtualidades do processo integrador que vivemos desde 1986 leva a considerar que esses interesses apontam para que não percamos as carruagens dianteiras do comboio para a União Europeia do futuro. Até porque fica a sensação que, com o aumento da composição, algumas das últimas carruagens poderão acabar por ficar de fora da estação.
(Publicado em “Europa – Novas Fronteiras” (nº 3, 1998), Centro Jacques Delors, Lisboa. Baseado na comunicação “Perspectivas para a Europa após a revisão do Tratado da União Europeia - Consequências e responsabilidades em matéria de segurança comum”, apresentada no Seminário “O Tratado de Amesterdão e a PESC”, organizado pelo Instituto Superior Naval de Guerra, em 16 de Abril de 1998.)
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