Portugal e o Tratado Constitucional

O debate que se instalou em Portugal, a propósito da Constituição Europeia, durante a Convenção e a Conferência Intergovernamental que se lhe seguiu, foi talvez o primeiro grande momento, desde o início da presença portuguesa nas instituições comunitárias, em que se verificou uma efectiva contraposição de argumentos, em termos públicos, sobre a construção europeia e o papel que o nosso país nela desempenha.

Em grande parte suscitado pelos mais críticos ao curso que as discussões institucionais europeias estavam a levar, esse debate nacional teve a virtualidade de trazer a público, com grande franqueza, a avaliação das consequências de determinadas opções, fugindo mesmo ao tom esforçadamente consensual com que estes temas eram muitas vezes tratados no passado. A circunstância de muitos sectores da sociedade se terem sentido motivados para nele participar demonstrou a importância do momento que se atravessava e contribuiu para alargar o campo da polémica a sectores que vulgarmente o não frequentavam.

Julgo, por isso, que poderá ser interessante tentar caracterizar as diversas posições que foram assumidas nesse contexto, porque elas nos permitem avaliar melhor as percepções do projecto europeu que estão fixadas entre nós e que, sem dúvida, se projectarão em debates futuros. Mas antes de entrarmos nessa análise, valerá a pena fazer um breve bosquejo sobre o que se passou em Portugal em anteriores momentos da construção europeia.

A “bondade” da opção europeia

Diferentemente de outros países, Portugal viveu, durante muitos anos, sem levar a cabo uma reflexão profunda sobre o processo da construção europeia e o modo como o país era por ela afectado. A Europa havia sido “vendida” sem grande dificuldade no percurso que conduziu à adesão, porque esta foi sempre vista como uma opção de natureza essencialmente política, destinada a ancorar o nosso jovem regime democrático a um projecto alargado de estabilidade, que o protegesse de indesejáveis regressões. As injecções financeiras davam, além disso, alento aos que entendiam que o saldo da integração sobrelevava os custos que determinados sectores económico-sociais iriam ter de pagar, como efeitos colaterais da adesão. A magnificação desse saldo positivo – que é real – escondeu sempre alguns impactos negativos e, principalmente, evitou uma análise serena do modo como a própria adesão foi negociada. A circunstância de nela terem estado profundamente comprometidos os partidos que, desde há muito, dominam a vida política democrática portuguesa também ajudou a que essa avaliação nunca tivesse sido feita com grande rigor. Algumas surpresas poderiam aparecer, se essa análise tivesse sido desenvolvida, e talvez os portugueses percebessem melhor a razão de ser de algumas das dificuldades com que o país hoje se defronta no plano europeu.

Àparte algumas vozes mais reticentes, tidas como cassandras ou saudosas do tempo da autarcia, a bondade genérica da integração europeia impôs-se à maioria dos portugueses como uma evidência, potenciada pelo efeito miraculoso dos fundos nos bolsos e na paisagem quotidiana. A isso somou-se, no pensamento de alguns, o sentimento implícito de que um país como Portugal só tem vantagens em ser forçado a mudar por pressão exterior, dada a sua atávica dificuldade em se auto-reformar.

A aceitação do princípio de que o que vinha “de Bruxelas” era, à partida, de sinal positivo foi também garantida pelo facto de, no início, haver uma manifesta falta de massa crítica em determinados sectores da Administração Pública, para o escrutínio cuidado das propostas legislativas comunitárias, que repousavam num nível técnico que, por vezes, se situava acima da capacidade nacional para a desmontagem dos respectivos efeitos potenciais.

Acresce que essa mesma Administração Pública, com muito escassas excepções, vivia, de há muito, num confortável registo autista face à sociedade real, tendo sempre as mãos muito livres para interpretar, a seu bel-prazer, o conceito de interesse nacional no quadro das negociações externas. O facto das instituições da nossa sociedade civil serem pouco actuantes e condicionantes, dos partidos políticos serem então um deserto na análise aprofundada e desideologizada dos temas europeus e, em especial, dos agentes económicos e sociais terem uma capacidade muito limitada de influência técnica nas opções que o Estado fazia em Bruxelas levou a que este se comportasse como bem entendia nas opções que tomadas no plano comunitário.

 

Limitações do debate interno

Neste quadro de responsabilização do Estado perante a sociedade houve duas falhas muito importantes.

A primeira prende-se com os sectores intelectuais e académicos, bem como com a representação de interesses económico-sociais. Portugal deve ser o único país da União Europeia onde não existe um Instituto de Estudos Europeus com uma participação alargada, capaz de ser o lugar de encontro dos sectores relevantes da sociedade civil, do empresariado e da vida universitária. Todo o debate europeu com algum significado e profundidade deslocou-se, no nosso país, para think tanks de carácter generalista em matéria externa ou para eventos temáticos de natureza episódica, grande parte das vezes centrados nas questões da “grande política”, vulgarmente identificadas com a PESC ou com os temas de segurança e defesa. Por seu turno, algumas iniciativas universitárias, ou o aprofundamento temático em revistas especializadas, redundaram, também frequentemente, em debates microscópicos de natureza teórica, quase sempre protagonizados pelos mesmos actores. Com isso diminuíram o seu potencial de impacto no processo decisório oficial, que a Administração Pública, por seu turno, ciosamente cuidava em monopolizar e nunca foi forçada a partilhar.

Esta é uma característica do processo de decisão europeia em Portugal: a dificuldade de interacção criativa entre a Administração Pública e os meios pensantes da coisa europeia, bem como com os sectores representativos de interesses a ter em conta. Há uma evidente falta de estruturas e de cultura política que forcem a uma regular accountability pública por parte dos decisores oficiais, nomeadamente face aos interesses por que tem de cuidar. Por outro lado, no outro lugar do cenário, a escassez do debate estruturado com quem assegura a representação na negociação diplomática também evita que quem pensa teoricamente a Europa se submeta a testes práticos de realismo. São mundos que só episodicamente se encontram, o que conduz a imagens distorcidas e a falsas percepções de comportamento e ideias.

Uma outra falha, que só mais recentemente começou a ser colmatada, prende-se com o acompanhamento parlamentar da acção governativa no plano europeu. Por muito tempo, a Assembleia da República apenas desenvolveu debates de natureza esporádica e fixados em agendas de circunstância, quase sempre com uma abordagem muito impressionista, dependente de deputados supostamente versados em determinadas temáticas, que prevaleciam desmesuradamente no produto final dessa reflexão. O regular acompanhamento dos temas europeus pelo nosso parlamento demorou muito tempo a impor-se, pela resistência das maiorias parlamentares a facilitarem o escrutínio da acção europeia dos seus executivos: quando formalmente se iniciou, demorou muito a ultrapassar a fase do tratamento “pela rama" dos assuntos, pelo que tais exercícios se faziam sem grande exigência para as representações governamentais. O facto dos debates, em plenário ou em comissões, resvalarem frequentemente para polémicas de natureza política, em que o tema europeu era um mero pretexto de agenda, facilitou, como é evidente, a desqualificação dessa abordagem.  

A ruptura de Maastricht

Costuma dizer-se que, um pouco por toda a Europa, os passos da integração dados até à conclusão do Tratado de Maastricht foram quase sempre conduzidos à revelia de um escrutínio das opiniões públicas nacionais. Em Portugal também assim foi, mas, no nosso caso, acresceu a circunstância dessas decisões também não terem sofrido, desde o primeiro momento, uma aferição parlamentar atenta, bem como por parte dos grupos de interesses perante os quais os sucessivos governos deveriam ter ajuizado da adequação das suas opções. O Estado esteve, assim, praticamente “à solta” na negociação internacional e, curiosamente, ficou a dever-se à atenção, cada vez mais especializada, de certa comunicação social a necessidade sentida pelos agentes políticos de justificarem certas opções tomadas na área externa. Julgo que o país não tem ainda consciência do que deve aos media nacionais neste domínio.

O tempo de Maastricht foi um acordar colectivo para uma Europa que estava a ser construída com um evidente défice no controlo democrático das decisões. O sobressalto público que então se gerou teve muito a ver com o facto de, pela primeira vez de forma flagrante, algumas das funções tradicionais da soberania terem passado a ser partilhadas, ou encaminhadas para uma partilha futura. As mais importante reservas soberanistas expressam-se então perante a unificação monetária e a definição de uma linha tendencial em favor de uma política de segurança e de defesa comum. Em contraponto, os federalistas encontraram, nesses tempos, razões de júbilo para alimentarem os seus “amanhãs que cantam”, aberto que foi o caminho, graças ao voluntarismo criativo de Jacques Delors, para um significativo salto qualitativo em matéria de integração.

Em Portugal, a negociação de Maastricht escapou, como era de regra, a qualquer debate público. Com excepção da rede de consultas entre departamentos de Estado, e de alguns tímidos colóquios, não houve lugar a uma avaliação mínima das vontades exteriores, tidas por adquiridas para os benefícios dos avanços a acordar. Esta constatação não é, necessariamente, uma crítica: o Estado responde aos impulsos exteriores e, na ausência destes, substitui-se-lhes.

A atitude negocial portuguesa

Ao olharmos para o posicionamento do nosso país na negociação europeia – e refiro aqui apenas a negociação institucional e das políticas comunitárias – verificamos que há algumas linhas constantes que atravessaram os sucessivos processos, não obstante as adaptações que o tempo e o realismo foi impondo.

Essas linhas partem de Maastricht e vão até ao Tratado Constitucional, passando pelas negociações de Amsterdão e de Nice.

No plano institucional puro, é importante assumir que a doutrina oficial aculturada no Ministério dos Negócios Estrangeiros – que definia o essencial da “linha”, sujeita a afinação por parte dos responsáveis políticos – foi sempre marcada por um arreigado conservadorismo. Nela prevalecia um pensamento favorável à preservação do status quo em grande número de domínios, de que são paradigma as reticências à atribuição de mais poderes ao Parlamento Europeu, bem como aos Comité das Regiões ou ao Comité Económico e Social. A consciência de que Portugal se situa frequentemente à margem de alguns dos interesses médios projectados em Bruxelas tornou o nosso MNE muito resistente à extensão das decisões por maioria qualificada, não optando por uma perspectiva dinâmica. A unanimidade deveria, assim, ser mantida no maior número de áreas possível, orientação que igualmente prevalecia na área da Justiça e Assuntos Internos e, por maioria de razão, em temas de Política Externa e de Segurança Comum (PESC).

Nas políticas comunitárias, prevalecia aquilo que poderíamos designar como um “europeísmo utilitário”. Por regra, Portugal associava-se ao desenvolvimento ou à comunitarização tendencial de políticas que pudessem, directa ou indirectamente, beneficiar o país na distribuição dos pacotes financeiros, o que era confundido, aos olhos de alguns, como uma verdadeira vontade integradora. Essa falsa imagem europeísta, produto de uma miopia de curto prazo, foi igualmente reforçada por uma sistemática colagem à Comissão Europeia e à preservação dos seus poderes, tida, durante muito tempo, como o principal aliado no carrear de vantagens económicas para o país.

Tendo como eixo estas posições-chave, verifica-se, contudo, que a atitude portuguesa se foi adaptando ao longo dos tempos, fosse pela realidade das coisas ou pela imperatividade de pressões externas dominantes, fosse por uma efectiva maturação do debate interno, que conduziu a inflexões e algumas evoluções no nosso discurso europeu. Infelizmente, Portugal acabou muitas vezes por adaptar o seu discurso muito tarde e à contre-coeur, o que não contribuiu para prestigiar a nossa imagem negocial. Digo-o com a consciência de quem também titulou alguns desses erros.

Um ponto interessante na posição portuguesa foi o facto de sempre se ter procurado evitar a sedimentação de factores que pudessem vir a agravar a periferização do país. Isso levou os negociadores a, simultaneamente, tentar limitar ou controlar os riscos das fórmulas de integração diferenciada (ou “cooperações reforçadas”) e a seguir algum voluntarismo centrípeto de adesão aos modelos desse tipo de integração entretanto criados (Schengen, moeda única), nunca arriscando alinhar em sistemas de opt-out.

Com honestidade, há que reconhecer que, na linha orientadora da negociação por parte de Portugal, a assunção de uma postura mais europeísta se fez sempre de uma forma algo subordinada à perspectiva intergovernamental tradicional. E não será novidade se se afirmar que foram os decisores políticos que, quase sempre, tiveram de vencer a considerável resistência da Administração Pública às opções mais integradoras.

Debate sobre a Constituição

Como referido no início deste texto, a discussão sobre o Tratado Constitucional – o que viria a ser a Constituição Europeia - trouxe à evidência um conjunto de posições mais alargado do que aquele que costumava dominar o debate europeu entre nós. Tentar-se-á tipificá-las.

Desde o anúncio da instituição da Convenção Europeia, o campo dos chamados Eurocépticos denunciou aquilo que considerou ser a pretensão de alguns Estados de, com este Tratado, reforçarem o seu poder efectivo no controlo da União Europeia, anulando institucionalmente os efeitos do novo alargamento e liquidando, de caminho, a capacidade de representação dos Estados de menor dimensão.

Tratava-se, assim, e como única solução para pôr cobro a esta deriva, de garantir uma radicalização aberta de posições, forçando um referendo em que a força objectiva daquela denúncia teria forçosamente de conduzir à rejeição do Tratado. Este foi o cenário de crise preferido por forças situadas bastante à direita e à esquerda do espectro político, com algumas nuances que não permitem uma total generalização e identificação de posições.

Um grupo que designaremos por Realistas viria a adoptar uma posição táctica mais moderada ou contemporizadora. Partindo do mesmo princípio que os Eurocépticos – este Tratado consagra a tomada do poder por um “directório”, pelo que o sistema de votação por dupla maioria (população/Estados) é basicamente negativo –, esse grupo cedo entendeu, contudo, que era impossível resistir às tendências que se iam consagrando como maioritárias e que Portugal nunca se poderia dar ao luxo de ficar responsável por uma ruptura negocial. Assim, os cultores dessa orientação limitaram-se a alvitrar soluções de compromisso, destinadas a atenuar alguns dos aspectos mais gravosos do texto do Tratado.

Nesse grupo Realista é possível identificar, por assim dizer, duas correntes: aquela que via na potencial rejeição do Tratado, por falta de ratificações alheias ou pela cumulação de referendos falhados, a solução ideal, o que a aproximou dos Eurocépticos, embora sem querer pagar o preço político de uma atitude singular de aberta rejeição do Tratado por parte de Portugal; e aquela que, encontrando virtualidades em grande parte do texto do Tratado, centrou as suas objecções essencialmente no processo decisório proposto, porque baseado no predomínio do factor demográfico, pelo que se inclinou para soluções que pudessem conduzir à sua atenuação (diferentes limiares na dupla maioria) ou ao recurso, ainda que temporalmente parcial, ao sistema de Nice.

No extremo oposto, encontramos naturalmente os Federalistas, aqueles que continuam a defender a instituição de um modelo federal para a Europa.

Parte desse grupo terá já percebido que o caminho a que a nova Constituição Europeia conduziria aponta para uma via que acaba por ser divergente do modelo federal, em especial pela ausência de uma, agora já irrecuperável, instituição de tipo Senado, com representação equitativa de todos os Estados. No entanto, essa escola de pensamento assume, mesmo assim, uma atitude do tipo “do mal, o menos”, pelo que acha preferível apoiar este passo constitucional, até pelo peso do seu simbolismo, ficando a aguardar melhor ocasião para outros saltos de qualidade no processo europeu.

Ao lado dessa facção, que saiu algo desiludida do resultado final obtido, existia uma outra linha federalista, mais radical e optimista, que achava que nenhum preço era exageradamente alto, desde que se pudessem obter todos os avanços no plano europeu que o Tratado consagra. Para os cultores dessa escola, parecia preferível correr o risco de entrar numa Europa subordinada ao poder objectivo de alguns Estados – e menorizavam os risco de um “directório” – do que escudar o país atrás de uma perspectiva defensiva e “nacionalista”. Esta escola de pensamento federalista entendia que, a prazo, não haveria qualquer contradição entre quaisquer interesses portugueses e o interesse médio europeu que justificasse a luta pela preservação de uma capacidade decisória nacional significativa no processo europeu.

Finalmente, nesta tipificação de atitudes no debate constitucional europeu, valerá a pena qualificar quantos entenderam que o resultado desta Constituição Europeia não tinha para nós uma relevância que justificasse que o país se empenhasse, com custos políticos elevados, em combater os seus supostos aspectos negativos. Essa escola de atitude, porque não é uma escola de pensamento, privilegiou a “fuga entre as pingas” às complicações de um debate europeu mais profundo. Trata-se da adopção de uma espécie de situacionismo europeu, de estar com o ar do tempo, à espera que o tempo passe. Tacticamente, foram escolhendo pontos menores como “cavalo de batalha” e, acomodados estes, reclamaram vitória. Para quem estava distraído, foram os eternos vitoriosos.

O cruzamento público de todas estas diferentes perspectivas enriqueceu, de forma evidente, o debate europeu em Portugal. Além disso, se atentarmos na evolução da linguagem assumida perante este processo pelas forças políticas que se assumem como alternativas de governo, facilmente concluiremos que o debate constituinte europeu acabou por gerar, no nosso país, uma atitude política, que se afigura maioritária, muito mais aberta às soluções que acabaram por se ver plasmadas no texto da Constituição Europeia. Isso também ficou evidente em sectores importantes da comunicação social, que, em grande parte, foi conquistada para as virtualidades da Constituição e para a irrelevância da maioria das objecções que o mesmo suscitou em certos sectores. Só o futuro da Constituição Europeia, ou do que dela vier a sobrar, se encarregará de demonstrar se essa visão corresponde, ou não, ao interesse de Portugal e dos portugueses no plano europeu.


(Publicado na revista "Relações Internacionais", nº 2, Lisboa, 2004)