Agora que o Tratado de Nice estabeleceu as regras do jogo para a Europa comunitária pós-2005, importa reflectir nas reais consequências do novo posicionamento de Portugal no binómio influência/decisão no seio da União. Novo porque estamos manifestamente perante um terreno algo diferente de actuação, com linhas potenciais de intervenção a apurar e que têm, elas próprias, uma matriz evolutiva, à medida que os futuros alargamentos se produzam.
A principal realidade que importa considerar, se olharmos para o mapa de distribuição de poder dentro da União posteriormente a 2005, é o sublinhar daquilo que pode ser considerado como o conceito de “Estado médio” - que agora abrange Portugal. Com efeito, na anterior repartição de votos e de deputados, existia uma zona cinzenta onde se situavam, com escassas diferenças entre si, Estados de muito diversa dimensão. As coisas já assim não serão no futuro, como adiante veremos, e isso não acontece sem consequências para o equilíbrio geral de modelo.
Mas valerá a pena passar em revista o que saiu de Nice sobre os principais temas, no que a Portugal importa.
A Comissão
A Comissão Europeia que termina o seu mandato em 2004 é a última em que se verificará uma desigualização entre os vários Estados membros. Desde o início das instituições comunitárias que os países de maior dimensão tinham direito a designar duas personalidades para a instituição que propõe as medidas legislativas e que dá sequência às políticas. Seria isso uma vantagem ? Se o não fosse, porque razão se aceitaria que, no momento em que perdessem tal privilégio, esses mesmos Estados seriam compensados no âmbito do Conselho, com mais votos ou com uma maior consideração do factor demográfico ?
Um ponto merece destaque e não contestação: ganhando-se, pela primeira vez, a igualdade absoluta no seio da Comissão, o papel de Portugal sai automaticamente reforçado. A preservação de um nacional na Comissão constitui um decisivo meio de influenciar, através da projecção de cada sensibilidade nacional, as grandes tendências da União, o que se torna ainda mais relevante no caso de Estados com escassa presença no aparelho burocrático da instituição. Daí a importância de vir a ter, no futuro, uma Comissão onde haverá tantos comissários quantos os Estados membros, em regime de absoluta paridade, votando entre si por maioria simples as propostas legislativas que submeterão ao Conselho.
A circunstância dos países do alargamento se situarem numa faixa de desenvolvimento mais próxima da nossa, vai inevitavelmente criar, na Comissão do futuro, novos equilíbrios e alinhamentos de interesses, com consequências evidentes nas medidas que virão a ser propostas. Foi, aliás, o temor dessa realidade que esteve por detrás de tentativas para limitar radicalmente a dimensão da Comissão e, verificada que foi essa impossibilidade, para tentar organizá-la em moldes que configurassem uma hierarquização entre os seus membros, com óbvios destinatários dos lugares de tutela. Há não muito tempo falava-se, como se de uma inevitabilidade se tratasse, de comissários adjuntos ou sem pasta e de uma Comissão reduzida a 15 ou 20 membros. Onde isso vai ! A rotação igualitária está adquirida no Tratado desde agora, definindo-se no futuro, por unanimidade, as respectivas regras e, do mesmo modo, o limite final de crescimento da Comissão. E isso, apenas no momento adequado, com todos os novos aderentes já ao nosso lado nessa decisão, o que não será despiciendo para o sentido da mesma.
Um ponto importante deverá, contudo, continuar a merecer a nossa atenção: o papel da Comissão no quadro institucional. Perdida que foi a batalha de Nice no tocante à Comissão, alguns Estados membros com forte presença no Conselho podem ser tentados a dar àquela instituição um papel menor no quadro de acção da União, procurando transferir para esse mesmo Conselho o eixo das decisões.
É evidente que o Tratado é o que é e não é possível subverter os poderes que ele próprio define para cada instituição. Mas é óbvio que há todo um conjunto de áreas de trabalho em que a Comissão tem maior ou menor influência, de acordo com a sua própria capacidade de ocupar o espaço de intervenção, e em que muito depende também da vontade do Conselho, em especial do Conselho Europeu. Se uma tendência para a desvalorização do papel da Comissão viesse a prevalecer, seria o próprio projecto europeu a ser afectado na sua essência e naquilo que é hoje a sua diferença face a qualquer fórmula de organização intergovernamental.
Essa é a razão pela qual importa estimular a Comissão a promover a defesa dos seus próprios poderes, garantindo simultaneamente uma “frente” de pequenos e médios Estados nesse mesmo sentido. Tal como o Tribunal de Justiça, a independência e equilíbrio da Comissão é um dos factores vitais com vista a garantir que a União não seja gerida como um “condomínio” por aqueles que mais poder têm no Conselho e no Parlamento Europeu. A questão está em saber em que medida a própria Comissão será capaz de resistir ao “canto da sereia” dos que possuem os votos necessários para a concretização dos seus projectos legislativos. Se tal viesse a ocorrer, a Comissão realizaria o sonho dos que sempre pretenderam transformá-la num mero “secretariado” do Conselho...
O Conselho
O poder no seio do Conselho ficou redistribuído em Nice de uma forma que naturalmente compensa os Estados mais populosos pela circunstância de virem a perder metade dos seus comissários, tal como estava previsto em Amesterdão. Essa compensação ficou, porém, muito longe das fórmulas radicais que chegaram a ser aventadas, fruto de uma luta muito árdua em que Portugal teve - como todos internacionalmente reconhecem - um papel decisivo. Basta atentar em todas as propostas colocadas sobre a mesa da CIG desde o seu início, e compará-las com o ponto de chegada, para se entender quanto se evoluiu nos últimos dias da negociação - diria mesmo, principalmente nas últimas horas.
Para Portugal, o saldo final, em termos do seu poder de influência, excedeu as expectativas mais optimistas, como pode ser facilmente constatado avaliando as resultantes aritméticas dos vários modelos. O peso percentual do voto nacional numa decisão é superior ao que derivava da aplicação de qualquer dos modelos analisados, mesmo o que foi apresentado pela presidência portuguesa - o chamado “modelo da Feira”, que não se assumia como proposta -, o qual, à época, foi considerado totalmente inaceitável por todos os “grandes” países, por entenderem que favorecia desproporcionadamente os Estados de menor dimensão.
Há que reconhecer que o mecanismo decisório terá ficado formalmente um pouco mais complexo, ao criar-se uma espécie de “tripla maioria”, que se cumula à ponderação - maioria de Estados, limiar mínimo de votos, limiar opcional de população. É verdade, mas a culpa não é dos que, como nós, se manifestaram abertos a aceitar, pela sua simplicidade e democraticidade, uma fórmula bastante mais linear baseada na “dupla maioria”. Esta fórmula acabaria por ser rejeitada por um grupo de Estados mais populosos, com vista a não introduzir diferenças de expressão demográfica que atentavam contra equilíbrios com um significado que entendiam histórico. A nosso ver, a complexidade do novo modelo é, no entanto, apenas aparente e ele tem a virtualidade de consagrar, de forma muito clara, a dualidade de uma União de povos e de Estados, na linha do que sempre defendemos.
Parlamento Europeu
Se é verdade que o Parlamento Europeu se habituou a sair vitorioso, em matéria de reforço de poderes, de todas as Conferência Intergovernamentais passadas, este não foi manifestamente o caso. Para além de ter obtido o direito à co-decisão em parte substancial das áreas que passaram a ser sujeitas à regra da maioria qualificada, mas não que tal passaria a ser a regra para todas as decisões de natureza legislativa, o Parlamento viu escassa sequência ser dada ao conteúdo das diferentes resoluções que foi fazendo sobre a Conferência.
Se olharmos com atenção para os debates que o Parlamento Europeu realizou nesta área, verificamos que esta instituição se dividiu muito mais do que era habitual em anteriores Conferências Intergovernamentais, o que vem ao encontro de uma tendência evidente no sentido do Parlamento espelhar crescentemente as próprias clivagens no seio do Conselho. A lógica nacional - que se converteu numa lógica “pequenos”/”médios” contra “grandes” Estados - ficou patente nos debates e, para os que nele ainda acreditavam, um mito ficou desfeito: o da existência de uma especificidade própria dos grandes agrupamentos políticos europeus em matéria de política institucional. Para sermos mais claros: ser membro do Partido Socialista Europeu ou do Partido Popular Europeu nada significa quando se trata de questões de poder dos países de onde os deputados são originários. Depois disto, ver o Parlamento como uma assembleia europeia “desnacionalizada” é uma ideia que só os idealistas ingénuos ainda podem alimentar. É que se havia dúvidas, esta Conferência Intergovernamental desvaneceu-as...
A presidência francesa tratou a dimensão do Parlamento Europeu como uma espécie de “saco azul” para fazer compensações várias de desequilíbrios no âmbito do Conselho. Fazendo tábua rasa do limite de 700 deputados que fora considerado sacrossanto desde Amesterdão, o Parlamento foi o local escolhido para compensar a Alemanha pela continuação da igualdade formal com a França em matéria de votos e para outros arranjos de última hora, de que Portugal acabou até por beneficiar.
Dentre os países da União a 15, Portugal é um dos cinco que obtém ganhos relativos efectivos na nova distribuição de deputados, sendo que todos os outros 10 Estados perdem no novo desenho para comportar o alargamento.
Maioria qualificada
No tocante ao abandono da unanimidade, Nice confirmou as tendências restritivas já detectadas ao longo da Conferência. Começa a constatar-se que este será sempre um trabalho inacabado, dependente de idiossincrasias e práticas nacionais arreigadas, de níveis de desenvolvimento diferenciados, de factores geopolíticos e, porventura, de alguns temores despropositados que só o tempo se encarregará de diluir.
Desde o início que o discurso genérico sobre este tema – a necessidade de se avançar numa progressiva generalização do voto por maioria qualificada – não foi acompanhado por uma vontade efectiva na disponibilidade concreta para abandonar a regra da unanimidade. Com as notáveis excepções de Itália e da Bélgica, cada país apresentou uma lista negativa e, muito curiosamente, foram muitas vezes os maiores Estados quem maiores limitações criou. As áreas da fiscalidade, das questões sociais e da justiça e assuntos internos revelaram-se as mais preocupantes.
Não obstante estas limitações, evoluiu-se nesta Conferência na quantidade de medidas que passam ao voto maioritário. Já o mesmo se não pode dizer da qualidade dessas mesmas medidas, dado que acabou por verificar-se – tal como já ocorrera em Amesterdão – que há limites que alguns se mostram indisponíveis para ultrapassar. E, como é óbvio, essas restrições situam-se nas áreas em que seria mais interessante avançar.
Portugal, que fez uma evolução muito significativa nesta questão desde a anterior Conferência Intergovernamental, nomeadamente à luz daquilo que será a Europa pós-alargamento, entendeu dever preservar a unanimidade num número muito limitado de áreas que considerava vitais para os seus interesses, nesta face de evolução da União e do próprio nível de desenvolvimento do país. Estão neste caso um escasso grupo de temas de fiscalidade, questões de segurança social relevantes para os nossos cidadãos residentes noutros Estados da União, questões ligadas à regulação da livre circulação de cidadãos originários de países terceiros e, finalmente, à preservação, a prazo, de determinado controlo de decisões na área da coesão económica e social. Se comparada com a de outros países, nomeadamente de Estados de muito maior dimensão, a abertura portuguesa foi notável e deu bem mostra do modo como encarávamos a extensão da maioria qualificada como a chave da reforma institucional para o alargamento.
Cooperações reforçadas
Quanto às cooperações reforçadas, a nova cláusula criada em Nice flexibiliza a anterior, nomeadamente quanto ao número mínimo de países que podem criar uma integração diferenciada e no abandono do direito de veto, para além de outros aspectos.
Portugal, que durante a sua presidência foi quem conseguiu o agendamento deste tema na Conferência, teve, tal como acontecera em Amesterdão, um papel muito activo na formulação do resultado final, contribuindo com inúmeras sugestões que vieram a ter acolhimento no texto fixado. Em especial, ao nosso país preocupou a questão do papel central da Comissão Europeia no lançamento das cooperações reforçadas, bem como a clareza, transparência e abertura dos futuros modelos a instituir.
Espera-se poder evitar, com a criação deste articulado mais flexível quanto à integração diferenciada nas políticas, a tendência para acções fora do âmbito dos Tratados, que contrariam o espírito comunitário. Mas também se aguarda que, com o que ficou expresso no novo Tratado, seja possível assegurar que a crescente diversidade no seio da União não funciona como travão para o aprofundamento de políticas indispensáveis ao sucesso do projecto europeu, por parte de quantos assim o desejem.
Segurança e Defesa
Lamentavelmente, pressões de última hora por parte de alguns Estados - aliando curiosamente um ultra-atlanticismo com culturas neutralistas - impediram que as cooperações reforçadas pudessem, como Portugal e muitos outros Estados preconizavam, vir a efectuar-se nas áreas da segurança e da defesa. Foi pena ter-se perdido esta oportunidade, tanto mais que os desafios que o futuro colocará à Europa exigirão medidas que não se vislumbra como será possível pôr no terreno no quadro das limitadas provisões do Tratado.
Quanto a estas, foi viável conseguir uma “limpeza” no artigo 17º do Tratado, tornando-o mais consentâneo com as novas realidades já no terreno. Mas esta é, seguramente, das áreas em que uma reflexão aprofundada terá que ser feita a breve prazo, se queremos que a Política Externa e de Segurança Comum se torne uma realidade e não apenas uma ficção declaratória.
A Europa média
Foi aqui feito um bosquejo breve das grandes linhas da reforma fixada em Nice, na leitura portuguesa. Trata-se de um compromisso que obviamente fica aquém dos nossos desejos, mas onde vemos claramente projectados os anseios que transportámos para a fase final da Conferência. No essencial, os interesses do país ficaram preservados, a nossa capacidade de influência ficou garantida em moldes globalmente não muito diferentes do que acontecia no passado e o projecto europeu mantêm-se consistente nas linhas que entendemos como prioritárias.
Como se referiu no início do texto, para o nosso país, a nova realidade criada no tocante ao poder no seio do Conselho aponta, aliás, para a possibilidade de criação de um interessante “cluster” de cinco Estados de dimensão média (Bélgica, República Checa, Grécia, Hungria e Portugal), com um peso total de 60 votos, isto é, superior ao de dois “grandes” países. Tratando-se de Estados com diferenciais de desenvolvimento não muito elevados, e com uma cultura em matéria de políticas que pode afirmar-se como tendencialmente similar em diversos domínios (de que o caso da Segurança e Defesa será o mais evidente), podemos interrogarmo-nos sobre se não poderá haver aqui um espaço interessante para um futuro trabalho comum, nomeadamente no âmbito das cooperações reforçadas.
Esta “Europa média”, que não significa quaisquer novos alinhamentos pré-determinados ou em detrimento de alianças tradicionais, pode vir a representar, em conjunto com outros Estados de maior ou menor dimensão, um factor de contrapoder contra quaisquer tendências hegemónicas por parte de alguns dos que agora se vêm compensados em votos no Conselho pelo comissário que perderam.
Convirá, aliás, ter presente que a subida dos limiares de população ou de votos, agora exigida para a formação de uma maioria qualificada, tem um outro interessante “lado da moeda”, isto é, a facilitação das minorias de bloqueio. E nestas, que são vitais, não necessariamente para bloquear, mas principalmente para obrigar ao compromisso, o papel de países como Portugal acaba por tornar-se mais relevante, nomeadamente num quadro potencial de alianças pós-alargamento.
A alguns esta leitura poderá soar como defensiva ou mesmo negativa, mas quem lida com o dia-a-dia comunitário sabe que Portugal está ainda fora do “mainstream” europeu e terá, por isso, que lutar para preservar algumas margens de interesses próprios, que são periféricos ou marginais. É essa, aliás, a grande dificuldade de um país com crescente vocação para se situar no “centro” da vontade europeia e com limitações que, por algum tempo, o impedem de actuar totalmente em consonância com essa mesma vontade.
(Publicado em “O Mundo em Português” (nº 16, 2001), Instituto de Estudos Estatégicos Internacionais, Lisboa)
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